Fidel


"Peor que los peligros del error son los peligros del silencio." ""Creo que mientras más critica exista dentro del socialismo,eso es lo mejor" Fidel Castro Ruz

domingo, 5 de junio de 2022

La política fiscal y el Impuesto sobre los Ingresos Personales en la reforma integral de la economía.

 

“La intervención del estado y la aplicación de políticas inequívocas y transparentes, especialmente en el campo fiscal, que debe fortalecerse día a día, son indispensables para reducir la desigualdad…”   Thomas Piketty

Luis Gutiérrez Urdaneta

Julio Carranza Valdés

Introducción

La economía cubana necesita, por un lado, incrementar sus niveles de producción de bienes y servicios y, por el otro, mantener el mayor nivel de equidad posible y protección de los sectores más vulnerables, sin desconocer que la reforma económica dará lugar a una mayor diferenciación en los ingresos en comparación con los que fueron concebidos en el modelo económico que caracterizó las primeras décadas de la Revolución, cuando la casi totalidad de la economía era estatal: la franja entre el salario mínimo y el máximo era muy estrecha, el sector privado tenía un peso mínimo en la economía, la inversión extranjera era incipiente, el recibo de remesas del exterior era poco significativo y prácticamente no existía distribución de utilidades empresariales o ésta era significativamente menor.

Con la evolución de este proceso y los cambios que van apareciendo desde los 90s, la política impositiva sobre los ingresos personales adquiere un papel central, sin embargo, no ha sido adecuadamente rediseñada para garantizar su impacto progresivo en el contexto del nuevo modelo económico al que la reforma debe dar lugar. La evasión fiscal, además, es significativa debido a los escasos e ineficientes mecanismos de registro y control.

De lo que se trataría es de sostener un sistema fiscal dinámico y económica y socialmente fundamentado que permita obtener los objetivos antes enunciados, o sea, incentivar la producción, la inversión, el empleo y la productividad a la vez que contribuir a la mayor equidad posible (que no igualitarismo) como corresponde a una economía socialista, y mantener los equilibrios macroeconómicos en niveles aceptables y manejables.

Es esencial retener, sin confusiones al respecto, que la política fiscal, junto con la monetaria, cambiaria y de rentas son instrumentos no sólo de estabilización macroeconómica sino de dirección de la economía, que tienen que formar parte de la reforma integral que debe ser completada. Si se accionan de manera aislada no sólo se pueden anular sus impactos, sino que pueden tener efectos perversos, contrarios a los objetivos que se buscan. El análisis presente en este texto se debe leer en el contexto de un programa de reforma integral de la economía  (Carranza Valdés, Gutiérrez Urdaneta, & Monreal González, 1995). La política fiscal debe ser un componente activo y variable en el tiempo, dependiendo de la coyuntura, pero siempre conectado con los objetivos que persigue la reforma integral.

Quiérase o no, la economía nacional no puede desconocer que tiene que lidiar con la competencia, los desafíos y los paradigmas que le plantea el contexto internacional: la necesidad imprescindible de atraer mayor inversión extranjera, mejorar significativamente el desempeño de su sector de empresas e instituciones públicas y de otorgar incentivos suficientes a los sectores emergentes de la economía, principalmente compuestos por jóvenes, muchos de los cuales miran como alternativa el traslado a otros países donde aprecian mayores ventajas para sus emprendimientos.

La historia económica de muchos países del mundo, sobre todo de aquellos que tienen un alto nivel de desarrollo, demuestra la importancia y el rigor con que se diseña, se conduce y se controla la política fiscal, con un alto nivel de efectividad y de protección legal. A ellos han correspondido diferentes épocas de políticas fiscales, que han respondido a distintos modelos económicos, desde los estados de bienestar que caracterizaron a la Europa Occidental de la postguerra, el EEUU del New Deal y el Japón de la reconstrucción, con niveles impositivos notablemente altos, que en algunos momentos críticos y excepcionales llegaron a considerar  tasas máximas de impuestos sobre los ingresos personales del 90% como se puede apreciar en el siguiente gráfico (Figura 1), hasta otros de carácter neoliberal, principalmente a partir de los años de 1980s, que han reducido significativamente los gravámenes a los sectores de mayores ingresos con el argumento (insostenible por las evidencias) de que esto estimula la inversión y con ello el empleo y la producción, cuando en realidad han concentrado la riqueza e incrementado la pobreza, con notables rezagos de las políticas sociales y los servicios públicos. Las políticas impositivas más progresivas, económica y socialmente fundamentadas, han garantizado mayor equidad, mayor inversión en infraestructuras, mejores equilibrios macroeconómicos y mayor crecimiento.


Figura 1. Tipos impositivos máximos 1900-2016 (Ortiz-Ospina & Roser, 2022)

La actual situación económica de Cuba es de una complejidad enorme, impactada  por un fuerte bloqueo económico desde EEUU, reforzado desde la administración de Donald Trump, , las consecuencias de la pandemia que entre otros efectos redujeron el turismo a prácticamente cero  durante dos años,  un aumento significativo de los precios de las importaciones y las incoherencias de una reforma económica lenta y sin suficiente integralidad, lo cual dio lugar a una fuerte contracción económica (decrecimientos de 10,9% del PIB en 2020 y 13,9% interanual en el primer trimestre de 2021 y ligera recuperación desde el segundo trimestre de ese año ), con una reducción notable de la oferta, a la vez que una espiral inflacionaria arreciada por un incremento de ingresos sin respaldo material, lo cual ha afectado sobre todo a los sectores más vulnerables del país, cuya magnitud es considerable. La inflación es uno de los “impuestos” más perversos, que afecta mayormente a los sectores de menores ingresos, franja de población que es actualmente bastante amplia. El combate a la pobreza debe ser asumido hoy en Cuba, con claridad y sin eufemismos, como una prioridad de primer orden en la agenda nacional.

En un trabajo anterior defendíamos la idea de que es necesario abordar la inflación con una política integral (por el lado de la oferta, por el lado de la demanda y con una política cambiaria, monetaria y fiscal precisas y dinámicas). En este trabajo apuntamos sobre todo al tema de la política fiscal, la cual consideramos que debe ser progresiva y rigurosa, en el sentido de obtener los ingresos que el estado central necesita para garantizar tanto su política social como su política de inversiones con equilibrios macroeconómicos aceptables, así como lo suficientemente equilibrada para incentivar la inversión y el crecimiento de los diferentes actores económicos, incluyendo el sector privado y cooperativo.

Pero tratamos aquí, específicamente, sobre esa parte de la política fiscal que son los impuestos a los ingresos personales (ISIP), o sea,  aquellos que obtienen las personas naturales de fuentes tales como el ejercicio del trabajo por cuenta propia, el desarrollo de actividades intelectuales, artísticas y manuales o físicas en general, ya sean de creación, reproducción, interpretación, aplicación de conocimientos y habilidades, de la ejecución de actividades industriales, de prestación de servicios, agrícolas y pecuarias en general; de los dividendos o participaciones de las utilidades en empresas, del arrendamiento de bienes muebles e inmuebles de su propiedad o posesión que no  constituyan una actividad de trabajo por cuenta propia,  de la venta de bienes muebles e inmuebles o de derechos, de los salarios, las gratificaciones y otras remuneraciones, que se perciban en adición al salario u otras fuentes de ingresos como resultado del trabajo y  de otras fuentes que generen ingresos, en efectivo o en especie, las que serían reguladas en la Ley del Presupuesto del Estado del año que corresponda. Hoy se excluyen, entre otros, las remesas y los intereses bancarios  por los depósitos en cuentas de ahorro en bancos de la República de Cuba (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2012).

En el caso de los propietarios de MIPYMES privadas, se entiende por dividendos  la parte de la ganancia de la empresa que estos retiran como remuneración de los accionistas, destinados fundamentalmente a su consumo y ahorro personal. A la ganancia empresarial como tal, le corresponde otro impuesto que no es objeto de análisis en el presente texto, aunque es útil adelantar que podrían ser revisadas formulaciones para reducir la doble tributación de los propietarios, tema de larga discusión en muchos países (Rosen, Boothe, Dalhby, & Smith, 1999).

En síntesis, la idea no es convertir los impuestos sobre ingresos personales en una carga pesada sobre una población fatigada y que de manera mayoritaria cuenta con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades debido a la inadecuada relación entre precios e ingresos, agravada por la inflación actual. La idea es transformar ese componente de la política fiscal en una herramienta activa para alcanzar una mayor equidad, una fuente más efectiva y racional de ingresos al presupuesto nacional a todos sus fines, que contribuya a disminuir el déficit y a mejorar los hoy alterados equilibrios macroeconómicos, así como a reducir los niveles de precios, contrayendo la demanda agregada en moneda nacional.

Su carácter debe ser equilibrado, claramente progresivo y dinámico. Y por supuesto que no puede ser una herramienta desconectada de otras transformaciones generales de la propia política fiscal en particular y de la economía nacional en general. Todo lo anterior supone rigor en el análisis y diseño de la política fiscal y también el establecimiento de los mecanismos de control que permitan su rigurosa ejecución y la reducción de la evasión.

Desde el punto de vista político, el ISIP es un tema muy sensible, además de que por sus complejidades técnicas se presta a confusiones, errores y manipulaciones, por esto debe ser tratado con absoluto rigor analítico y transparencia, así como ser objeto de debate por los trabajadores y sus sindicatos, empresarios, emprendedores, instituciones públicas y por la sociedad civil en general[1], como parte del proceso de toma de decisiones y construcción de un nuevo pacto fiscal.

Intentamos reflexionar aquí, en el caso específico de Cuba, sobre la planteada cuestión de: ¿Cuáles son las consecuencias sociales y económicas de no implementar reformas fiscales progresivas y recaudatorias, en un contexto de crisis, pandemia (y recrudecimiento del bloqueo de los Estados Unidos en el caso de Cuba)?  (OXFAM México, CLACSO y Friederich Ebert Stiftung, 2022) .

La curva de Lorenz y el coeficiente Gini

La curva de Lorenz es una forma gráfica de mostrar la distribución de una variable en una población y compararla con la que sería su distribución equitativa. En la curva se relacionan los porcentajes acumulados de población, por ejemplo hogares, con los porcentajes acumulados de la variable en estudio, por ejemplo ingresos. (Figura 2).


Figura 2. Representación de la curva de Lorenz (Elaboración de los autores)

El coeficiente Gini (G) es el índice más usado para medir la desigualdad. Es igual a la proporción del área entre la curva de Lorenz y la línea de equidistribución (área A) con relación a toda el área por debajo de la línea de equidistribución (área A + área B). El valor máximo posible del coeficiente es 1 y el mínimo 0. A mayor coeficiente, mayor desigualdad

La crisis económica y las medidas que se fueron tomando desde inicios de los 90s para confrontarla, han traído consigo una mayor desigualdad social. Si en 1986 el coeficiente Gini, era 0,22 ya en 2000 alcanzaba el valor de 0,38  (Espina Prieto, 2008), hoy se estima en 0,45  (Rodríguez, 2022) (Figura 3)[2]. La reciente inflación, superior a la prevista en la Tarea de  Ordenamiento Monetario que comenzó en Enero de 2021,  debe haber agudizado aún más la disparidad social.


Figura 3. Coeficiente Gini 1986-2020. Varios países de América Latina y Europa.  (Rodríguez, 2022) (Banco Mundial, 2022)  (Espina Prieto, 2008)

En un relativamente corto periodo de tiempo antes del 1º de enero de 2021, se realizaron  adecuaciones a la Ley 113 “Del Sistema Tributario”, y específicamente al Impuesto sobre los Ingresos Personales (ISIP), sin embargo, no sufrieron modificaciones ni los tramos de ingresos imponibles ni los tipos impositivos del régimen general. La omisión de estas adecuaciones es paradójica si se tienen en cuenta el antecedente del aumento previo de la desigualdad social desde los noventa del pasado siglo, la inflación estimada con la propia Tarea de Ordenamiento (menor a la real) y la proyección de acciones futuras diferenciadoras del ingreso como la repartición de utilidades, la creación de las MIPYMES y mayores espacios al mercado en la fijación de precios, todas estas medidas necesarias como parte de la reforma económica  que debe ser completada, pero con un diseño e implementación correctos en su secuencia e integralidad, insuficientes hasta ahora.

En un trabajo anterior  (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés, 2022) afirmábamos que, como medida anti-inflacionaria  del lado de la demanda (otras simultáneas corresponderían al lado de la oferta)  debía abordarse  la unificación de las reglas para la imposición a los ingresos personales y la actualización de los tramos y tipos impositivos.

Como hemos señalado, en el presente texto  tratamos de adelantar algunas reflexiones, con mayor detalle, sobre el ISIP con vistas al aumento de la recaudación tributaria y al logro de mayor progresividad (equidad vertical y equidad horizontal)  de la política impositiva, de manera que se coadyuve a la “corrección” en la tendencia a la desigualdad del ingreso.

La equidad impositiva

La progresividad (equidad vertical) significa que, a mayor nivel de renta, mayor debe ser el porcentaje de impuestos a pagar sobre la base imponible. La equidad horizontal indica que contribuyentes con igual capacidad contributiva deben ser tratados de igual manera por el sistema impositivo.

Para evaluar la progresividad de la política, a partir de encuestas de ingresos e impuestos de personas y hogares y otros datos estadísticos, se utilizan comúnmente varios indicadores  (Jorratt, 2013)  (Atuesta Montes, Mancero, & Tromben Rojas, 2018) :

·         la Progresión de Tasas Medias que muestra la tasa efectiva del impuesto para los distintos percentiles de ingreso. La tasa efectiva se define como el cociente entre el impuesto y el ingreso,

·         el Índice de Kakwani (K), que se define como la diferencia entre el coeficiente Gini de la curva de concentración del impuesto[3] (lo que se conoce como Cuasi-Gini del impuesto) y el coeficiente Gini del ingreso antes del impuesto.

Si K es mayor que cero, significa que el impuesto es progresivo; y si K es menor que cero, el impuesto es regresivo; y

·         el Índice de Reynolds-Smolensky, que es la diferencia entre los índices Gini del ingreso antes del impuesto y del ingreso después del impuesto (evalúa la redistribución de ingreso después del pago de éste)  (Ramírez Álvarez & Oliva, 2016).

Para la equidad horizontal se usan  (Jorratt, 2013) :

·         el Índice de Atkinson-Plotnick, el cual mide la inequidad horizontal como el área entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso después de impuestos y la curva de Lorenz que ordena a los contribuyentes de acuerdo a su ingreso antes de impuestos; y

·         el Índice IH, que mide la inequidad horizontal como la distancia entre la curva de Lorenz de la distribución del ingreso antes de impuestos y la curva de Lorenz de la distribución del ingreso estimado después de impuestos. Siendo X e Y la distribución del ingreso antes y después de impuestos respectivamente, si se representan ambas variables en un mismo gráfico (x, y), se observará una nube de puntos, lo que da cuenta de que personas con similar nivel de ingresos reciben un tratamiento tributario distinto. El método intenta ajustar una curva a esta nube de puntos. Mientras más dispersa sea la nube en torno a la curva ajustada, mayor será la inequidad horizontal que se cuantifica con el IH.

Cuba 2012-2020: los tramos de ingresos imponibles y los tipos impositivos relacionados

En 2012 se aprobó la Ley “Del Sistema Tributario” con tramos y tipos impositivos generales para el ISIP[4]. Una importante contribución fue que se aprobó un régimen especial para la actividad agropecuaria, con una estructura diferente de tramos y tipos (Tablas 1 y 2)[5].

Tabla 1. Tramos y tipos impositivos generales  (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2012)

Tramos de ingresos imponible anuales

Tipo impositivo

Hasta

$10 000

15%

El exceso de

$10 000

hasta

$20 000

20%

El exceso de

$20 000

hasta

$30 000

30%

El exceso de

$30 000

hasta

$50 000

40%

El exceso de

$50 000

50%

 Tabla 2. Tramos y tipos impositivos para las personas naturales dedicadas a las actividades agropecuarias (régimen especial)  (Asamblea Nacional del Poder Popular, 2012)

Tramos de ingresos imponible anuales

Tipo impositivo

Hasta

$12 000

10%

El exceso de

$12 000

hasta

$24 000

15%

El exceso de

$24 000

hasta

$48 000

20%

El exceso de

$48 000

hasta

$72 000

30%

El exceso de

$72 000

hasta

$100 000

35%

El exceso de

$100 000

hasta

$150 000

40%

El exceso de

$150 000

45%

 Se previeron también otros tratamientos fiscales para las personas naturales cubanas y extranjeras con residencia permanente en el territorio nacional, por los ingresos que percibieran de contratos individuales de trabajo en el exterior, y para las personas naturales cubanas y extranjeras no residentes permanentes en la República de Cuba, que obtuvieran o generaran ingresos en el territorio nacional. También un Régimen Simplificado de Tributación para los Trabajadores por Cuenta Propia.

A principios de 2020 se eliminó la escala progresiva del régimen especial para el sector agropecuario y sólo se aplicaría a la base imponible un tipo impositivo fijo del 5 %  (Castro Morales, 2020).

Tarea de ordenamiento monetario: cambios en el ISIP

La llamada Tarea de Ordenamiento Monetario comenzó a implementarse el 1 de Enero del 2021, sus contenidos fundamentales fueron eliminar la circulación de dos monedas (Peso Cubano Convertible -CUC- y Peso Cubano), con la unificación de las tasas de cambio múltiples que operaban en el país, (establecida en 24 a 1 respecto al dólar norteamericano), con lo cual se eliminó la multiplicidad cambiaria que implicaba una tasa de 1 a 1 para las empresas estatales y 24 a 1 para la población en general y el resto de los sectores de la economía, lo cual arrastraba grandes distorsiones tanto en la gestión como en la medición de la economía nacional. Por otra parte, para compensar el inevitable crecimiento de los precios debido a la fuerte multiplicación de los costos empresariales por la devaluación que se le impuso al peso para la tasa de cambio que les correspondía, se incrementaron los ingresos (salarios, pensiones y se amplió notablemente la distribución de utilidades de las empresas entre sus trabajadores).

Esta situación, sumada a las condiciones de la economía internacional en épocas de pandemia y guerra, ha dado lugar a un fuerte proceso inflacionario muy superior al previsto. En una economía como la de Cuba actualmente, el incremento desmedido de la demanda agregada no tiene una respuesta productiva sino inflacionaria. Las ganancias empresariales en estas condiciones se explican muchas veces no por una mejor gestión o incrementos productivos, sino por el incremento de los precios, el reparto indiscriminado de parte importante de esas utilidades, y con un débil imposición tributaria, presionan más los precios al alza reforzando la inflación y afectando a los amplios sectores de menores ingresos. Para sólo dar un referente, téngase en cuenta que a poco más de un año de la Tarea de Ordenamiento, la tasa de cambio del mercado paralelo se ha mantenido por encima de los 100 pesos por dólar. Sobre este tema tratamos en extenso en un artículo anterior ya citado en el presente texto.

La inflación provoca distorsiones en la carga fiscal: influencia en el valor real de las obligaciones tributarias ya adeudadas, distorsión de la base tributaria[6], y pago de impuestos nominales más altos  (Immervol, 2000).

Así, es práctica común que se realicen ajustes en los tramos de ingreso imponible utilizando varios métodos, entre ellos, el ajuste total de los tramos a la inflación (por ejemplo, Reino Unido, Estados Unidos y Finlandia), ajustes parciales (Canadá) y ajustes cuando la inflación llega a determinado nivel (México)  (Immervol, 2000)  (OECD, 2021).

Sin embargo, en Cuba, en diciembre de 2021, el Índice de Precios al Consumidor era 194,17 con respecto a la base de 2010  (ONEI, 2021), o sea, casi se había duplicado el nivel de precios en esos 11 años, sin que se reformara la estructura de los tramos y tipos en el esquema general.[7]

En 2021 y 2022 se decidieron varios cambios (Tabla 3). Entre ellos:

§  Aplicación del pago del Impuesto sobre los Ingresos Personales a los trabajadores del sector empresarial y presupuestado con las siguientes características: exención para ingresos mensuales de hasta $3 260.00.  Por el exceso de $3 260.00 hasta $9 510.00 un tipo de 3% y por encima de $9 510 una tasa de 5%.

§  Reducción del tipo impositivo para el sector agropecuario del 5% al 2% (ya la escala progresiva sea había eliminado anteriormente).

§  Para los trabajadores por cuenta propia se modifica el mínimo exento para el impuesto sobre ingresos personales de $10 000 a $39 120 pesos, y se permite la deducción del 100% de los gastos, pero el 80% de ellos deben tener justificantes. La ONAT reconoce que “la mayoría de los comercios interiores del país no entregan la factura de venta” y que “por tal razón es que la administración tributaria solo exige un % de los gastos justificado y no el 100% como debía ser”  (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, Carmona Tamayo, & Izquierdo Ferrer, 2021). Sin embargo,  esta no es  una situación particular de un sector o de un territorio: una gran cantidad de operaciones se realizan sin que medie factura.

§  Todos los trabajadores por cuenta propia (TCP) pagan sus obligaciones conforme al régimen general, excepto aquellos a quienes la Oficina Nacional de Administración Tributaria (ONAT) autorice a aplicar el régimen simplificado a partir de enero de 2022.  En tal sentido, deben utilizar la contabilidad para el registro de sus operaciones, deben abrir y operar una cuenta bancaria fiscal. Se elimina la cuota fija para el pago a cuenta del impuesto sobre los ingresos personales, que será un 5% de lo generado en el mes. El Régimen Simplificado sólo será aplicable para actividades muy simples, que generen ingresos inferiores a $200 000 en el año y que no utilicen fuerza de trabajo adicional[8].

§  Las personas naturales cubanas y extranjeras con residencia permanente en el territorio nacional que obtengan ingresos quedan obligadas a presentar la correspondiente Declaración Jurada de Ingresos Personales, aplicando la escala progresiva que se establece en el Artículo 26 de la Ley 113 “Del Sistema Tributario” (Tabla 1), por lo cual no hay exención de ingresos imponibles. Sobre estos temas volveremos más adelante.

La Declaración Jurada anual deben presentarla los trabajadores por cuenta propia que ejercen su actividad dentro del régimen general de tributación; artistas, creadores y personal de apoyo del sector de la cultura; artistas, creadores y personal de apoyo del sector de la cultura; personas que laboran en sucursales extranjeras y usufructuarios de tierras agrícolas estatales, los propietarios de tierras agrícolas, tenedores de ganado sin tierra y otros productores individuales de alimentos  (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, & Rodríguez Martínez, Cubadebate, 2022).

Inconsistencias del Impuesto sobre los Ingresos Personales

Con la Tarea de  Ordenamiento Monetario no hubo una reforma general de los tramos ni tipos, como resultado varias inconsistencias son evidentes:

·         El ingreso anual mínimo exento de pago ahora es de $39 120: los tres primeros tramos son inoperantes (y parcialmente el cuarto) para el régimen general. Parece que en esta inconsistencia subyace la convicción de que existe una importante subdeclaración de los ingresos imponibles de trabajadores por cuenta propia y otros sujetos, y por lo tanto, en realidad, no existiría una sobrecarga impositiva, pues su modificación resultaría en una menor recaudación[9].

·         Su aplicación representaría una enorme carga fiscal relativa para ciertos contribuyentes[10].

·         El umbral del máximo tipo impositivo ($50 000) es sólo 1,02 veces el salario medio anual de $49 128 ($4 094 mensual x 12 meses) informado en mayo de 2022  (Figueredo Reinaldo, y otros, 2022).

·         La no aplicación de un sistema más progresivo a los empleados asalariados, una gran parte de ellos con un sistema de reparto de utilidades u otros sistemas de pago[11], ha implicado la “pérdida” de recaudación. Por ejemplo, si se hubieran ajustado los tramos y tasas teniendo en cuenta otro arreglo, esta podría haber sido una de las múltiples variantes a evaluar (Tabla 4)[12]:

Si suponemos un sector en el cual todos los salarios anuales por trabajador son iguales ($49 128, o sea, un salario medio mensual de $4 094), y en el que las utilidades trimestrales distribuidas son 3 veces el salario medio y se reparten a partes iguales, entonces el ingreso medio anual sería de $98 256 por empleado. Si es un sector con 60 000 empleados, los resultados serían los siguientes (Tabla 5)[13]:

Tabla 5. Comparación entre el régimen actual y uno hipotético para empleados

 

Régimen Actual

Régimen hipotético

Impuesto anual por empleado

$2 323

$9 871

Tasa efectiva

2,4%

10%

Impuesto recaudado en el sector

$139 401 600

$592 272 000

“Pérdida” de recaudación

-

$452 870 400

 

Con un relativamente pequeño aumento de la tasa efectiva de imposición se hubieran recaudado, bajo las premisas anteriores, más de 450 millones de pesos sólo en el sector descrito. 

·         Para determinados sectores, como el de los empleados asalariados y personas naturales dedicadas a las actividades agropecuarias, la aplicación de la tributación es muy poco progresiva (Figura 4)[14]. 


Figura 4. Tasas efectivas para diferentes niveles de ingresos por sectores

·         La política tributaria con relación al ISIP muestra una significativa inequidad horizontal. A los efectos de la tributación, son notables las diferencias entre las tasas efectivas para  personas de diferentes sectores de la población, a continuación mostramos un ejemplo de imposición directa a personas naturales insertadas en sectores diferentes y con el mismo ingreso anual imponible de $180 000[15] (Figura 5).


Figura 5. Impuesto y tasa efectiva de personas con ingreso imponible anual de $180 000. 

·         No todos los sujetos del sector agropecuario son similares. Existen, por ejemplo, campesinos “multimillonarios” y otros que practican una economía casi de subsistencia[16]. La eliminación del esquema progresivo y la reducción de la tasa impositiva a 2% de manera general, ha significado una “pérdida” en la recaudación sin que sea hayan obtenido los resultados productivos esperados. En el caso de la agricultura, la pesca y la industria azucarera se requieren no sólo medidas impositivas y económicas, sino que se integren en programas multidisciplinarios, que incorpore ciencias técnicas y otras sociales, máxime en un contexto de liberalización o aumentos sustanciales de los precios agrícolas, para obtención de mayores resultados (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés, 2022). 

Reforma tributaria: el ISIP

La economía cubana requiere una profunda reforma del ISIP (y  seguramente de otros impuestos y contribuciones), que tenga en cuenta las transformaciones recientes, la inflación y el compromiso de atenuar la diferenciación de la distribución primaria del ingreso con mayor equidad vertical y horizontal, sin que esto implique un desincentivo a la inversión, sobretodo en el emergente sector privado, cooperativo y estatal de MIPYMES, para alcanzar estos objetivos los cálculos deben ser precisos, responder a este concepto y ser susceptibles de las correcciones y actualizaciones necesarias.

A nuestro juicio, los principales ejes de esta reforma serían:

§  Unificar el régimen general en sus tramos y tipos de manera que se logre mayor equidad horizontal y vertical. Deben incorporarse adecuadamente los empleados y pensionados a tal régimen con las exenciones que correspondan teniendo en cuenta el mínimo exento establecido[17].

§  Es preciso regular la inclusión de ciertos ingresos en especie como imponibles. Aunque en la Ley “Del Sistema Tributario” se establece que pueden ser objeto de imposición los ingresos generados de otras fuentes en efectivo o en especie, lo cierto es que sus regulaciones anuales, cuyas propuestas corresponderían al Ministerio de Finanzas y Precios, no se han emitido. El uso particular de vehículos, teléfonos celulares y otros recursos  del empleador, así como otras “compensaciones” son ingresos imponibles en muchos países, tanto desarrollados como en desarrollo, y su no inclusión constituye una “gratuidad” que conspira contra la equidad horizontal[18] .

§  Para reducir la evasión es imprescindible que, con las excepciones necesarias, se establezca la obligatoriedad de emisión de facturas, con las normas y  la información que debe incluirse en estas[19]. Una factura no es cualquier “papel”. Hoy difícilmente pueda considerarse que el 80% de los justificantes sean “creíbles” para la deducción de gastos.

Este es un tema muy complejo pues requiere de acciones colaterales: existencias de papel e impresoras, regulaciones para que el emisor y comprador conserven copias como soporte de ingresos y gastos a declarar, periodo de conservación de documentos, que se defina el tipo de cambio al cual va a aceptarse la compra de insumos en moneda libremente convertible (MLC)[20], acciones de control y auditorías cruzadas regulares, realizadas por funcionarios bien remunerados y con altos valores cívicos, y divulgación y capacitación de los actores involucrados, entre ellos los tenedores de libros, entre otras  (Pons Pérez & Sarduy González, 2019).

Para un funcionamiento efectivo de este tema es imprescindible también incrementar la mayor “bancarización” de la economía y la mayor informatización de la sociedad. Instrumentos como las tarjetas de crédito y débito, el adecuado funcionamiento de los POS en los puntos de ventas, así como los cajeros automáticos deben ser suficientes y estar operativos sin las muy frecuentes interrupciones que se observan hoy en día, también la amplia disposición de celulares inteligentes y computadoras con acceso a Internet, son condiciones necesarias para poder establecer la dinámica, los controles, regulaciones y operaciones que garanticen el funcionamiento adecuado de la política fiscal y la obtención de los resultados que de ella se esperan. La difusión e implementación de la facturación electrónica digital ha contribuido a aumentar las ventas y utilidades reportadas y la recaudación de impuestos en varios países latinoamericanos (Gómez Sabatini & Morán, 2020).

La realización de comprobaciones cruzadas[21] es central para verificar la legitimidad de la facturación. Por ejemplo, en muchos países, cuando se vende un artículo de uso personal y su precio de venta es superior al de adquisición, se obtiene una ganancia de capital y debe reflejarse en la Declaración Jurada  (TaxTips.ca, 2022). A su vez, el que compra dicho artículo para un negocio debe reflejarlo por el valor adquirido.

Contar con estas condiciones lleva algún tiempo, por lo cual tal vez lo más conveniente hoy sea  que los trabajadores por cuenta propia (TPC) acogidos al Régimen Simplificado aumenten su número en vez de reducirse, flexibilizando las condiciones para su autorización, hasta que las condiciones adecuadas para el funcionamiento eficaz del proceso estén creadas, se debe trabajar aceleradamente en esto. Lo que sí es necesario desde el primer  momento,  es  que los patrones o índices para el cálculo de los impuestos sean fijados a partir de observaciones y estudios reales por personal competente y que sean ajustados periódicamente[22]  (Pérez Sardiña, 2021).

§  Las actividades agropecuarias son de las que requieren una reformulación profunda de los principios de tributación. Si bien las operaciones en efectivo y sin facturas son comunes en los TCP, en la agricultura está situación debe ser aún más usual.

En muchos países la agricultura recibe un tratamiento especial por varias razones: el sector agropecuario es estratégico: provee de bienes de primera necesidad y de su producción depende en gran medida el desarrollo de los sectores secundario y terciario. Además,  es muy  sensible  a  los  riesgos  climáticos, de mercado  y  de la  volatilidad  de precios  (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. España, 2016).

Existen otros factores como la atomización de las unidades, el carácter familiar de las explotaciones, la lentitud en la incorporación de la tecnología y la localización geográfica en muchos casos de difícil acceso  (González, 2006). Adicionalmente, en Cuba, es necesario detener el éxodo desde el campo e incrementar la fuerza de trabajo agrícola.

La decisión de eliminar la escala progresiva del régimen especial para el sector agropecuario y la aplicación de sólo un tipo impositivo fijo del 2 % debe ser revaluada. En nuestra opinión, se debería:

o   Construir un nuevo esquema de tramos y tipos con escala progresiva, diferenciado del general, para su aplicación en las unidades del sector agropecuario como generalidad, esto además de la necesaria transformación del modelo de producción agropecuaria, a todas luces obsoleto.

o   En aquellas unidades agrícolas menores que cumplan determinados parámetros (volumen de producción, superficie, número de trabajadores u otros) debe establecerse un Régimen Simplificado Especial. Para ello es necesario que se realice una correcta evaluación de los indicadores para la imposición tributaria, así como la simplificación e  integración en un menor número de tributos[23]. 

§  Valorar la inclusión como ingresos imponibles de las pensiones cuyos niveles estén por encima del monto exento que se establezca por la ley, los intereses extraídos de cuentas de ahorro que no se destinen a la inversión, así como determinadas ganancias de capital, entre otros. También debe revisarse la ampliación del universo de aplicación de la Declaración Jurada, no sólo para incorporar los potenciales ingresos imponibles anteriormente mencionados en este párrafo, sino también para los empleados y pensionados en caso de que se incluyan en un régimen general.[24]

Esta Declaración puede convertirse, además, en un mecanismo de redistribución para familias con niños, ancianos con grandes gastos en medicinas, compensación por impuestos indirectos, etc. Debe concretarse, con un programa controlable, la creación de las condiciones técnicas, organizativas y de gestión para la ampliación del universo de aplicación del ISIP  por los ingresos en el exterior de las personas naturales residentes en Cuba durante el tiempo que establezca la ley, con el debido tratamiento a la doble tributación, o sea, la consideración de los impuestos que ese ingreso paga en el lugar de origen paran establecer las  minoraciones correspondientes. En el mismo sentido, para estimular la inversión productiva de estos recursos se pueden realizar  deducciones de aquellos dedicados a este fin[25]

§  En el presente escenario de alta inflación, debería evaluarse también, pero cuidadosamente, la posible fijación temporal de tipos impositivos mayores para el cierre de la brecha fiscal. Enfatizamos que para la toma de esta decisión, cuidadosamente analizada, sea rigurosamente calculado el impacto en la recaudación y la equidad a partir de simulaciones con mediciones concretas de los ingresos y su distribución (Gale, Kearney, & Orszag, 2015)[26]. No hay evidencias teóricas ni empíricas internacionales concluyentes de que a menores tipos máximos sea mayor el estímulo al trabajo, se incremente el ahorro privado o se reduzca el emprendimiento empresarial, más bien todo lo contrario (Orszag, 2001)  (Krugman, 2019). De que lo sí que existen evidencias es de que en el corto plazo debe reducirse, debido al cambio en el ingreso personal disponible, la demanda agregada, lo cual impactaría positivamente en la reducción de la inflación. En esto, insistimos, que se debe ser muy precisos, ni excesos ni defectos, la mayor equidad posible no debe conspirar con el imprescindible estímulo al crecimiento de la inversión, el empleo y la producción de bienes y servicios por parte de todos los sectores de la economía nacional, de ahí la necesidad de cálculos fundamentados que respondan a este concepto.

§  Una reforma tributaria como esta, conectada a un proceso de transformaciones integrales de la economía, debe ser fruto de un arduo trabajo institucional que incluya encuestas a individuos y hogares, simulación de variantes y obtención de índices para verificar el cumplimiento de la equidad tributaria, la determinación de parámetros objetivos para los regímenes simplificados, regulaciones sobre facturación, la actualización periódica de los mismos, la definición de años de conservación de documentos a ser auditados, la formación o restructuración de un  cuerpo de inspectores y auditores profesionales, entre otras acciones. Para cada opción debe tenerse en cuenta los costos administrativos de los sistemas. 

Conclusiones

El desarrollo con equidad ante un escenario de diferenciación del ingreso y con un elevado gasto social, requiere la optimización de una de las más importantes fuentes del presupuesto del estado: el impuesto sobre los ingresos personales (ISIP). En este sentido, la reforma del ISIP debe formar parte del programa anti-inflacionario y de la reforma general de la economía.

La vigilancia de la distribución y redistribución del ingreso y la realización de encuestas para evaluar el impacto del ISIP y otros impuestos y políticas fiscales en la equidad, deben ser tareas periódicas de las instituciones cubanas especializadas (Atuesta Montes, Mancero, & Tromben Rojas, 2018). El monitoreo y actualización de la política tributaria tienen que ser ingredientes indispensables de la reforma.

En medio de un proceso inflacionario como el que está viviendo Cuba, es necesario reformar el sistema tributario y reducir al mínimo posible la evasión fiscal. Además de su posible perfeccionamiento, la aplicación de la Ley 113 ha sido excesivamente gradual. La reforma del sistema tributario debe estar enmarcada en un programa definido con acciones y etapas. Es preferible aplicar un “traje a la medida” en función de las actividades, buscando la simplificación cuando sea lo más conveniente y la corrección de los parámetros de imposición, que emplear sistemas costosos o muy complejos para los cuales no existe capacidad de control.

En otras experiencias históricas, momentos de crisis y grandes necesidades presupuestarias, requirieron medidas impositivas excepcionales y temporales. Lo más importante es que lo que se haga ahora debe ser congruente con otras acciones de política económica presentes y ulteriores, todo diseñado y evaluado desde un punto de vista integral, porque como hemos insistido por años, todas las medidas que se plantean en los diferentes ámbitos de la economía deben responder a una concepción sistémica y profunda de la reforma, donde cada una de las partes esté conectada con el todo, con el tiempo y la secuencialidad adecuada, de lo contrario cualquier medida pierde sentido y efectividad, incluso puede conducir a un resultado contrario al deseado, la integralidad de la reforma es absolutamente imprescindible. El manejo de situaciones críticas debe conectar también y no contraponerse con la estrategia socialista de transformación integral en el largo plazo. La economía es un sistema complejo, o se trata como tal o se corre el riesgo de conducirla a una crisis mayor.

Junio 2022

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Citas

[1] En la discusión popular a veces se manifiesta la creencia de que el aumento de la imposición directa y progresiva puede conducir a un aumento de precios. Todo lo contrario, el ISIP es deflacionario (Blinder, 1972).

[2] Aunque los autores referenciados mencionan estos coeficientes Gini para Cuba, no hemos podido acceder a ninguna publicación nacional que describa cómo se realizaron dichos cálculos.

[3] La curva de concentración del impuesto muestra, para el mismo ordenamiento de los hogares según nivel de ingresos, el porcentaje acumulado del impuesto que es pagado por un determinado porcentaje acumulado de los hogares.

[4] Existen también otros tratamientos fiscales para las personas naturales cubanas y extranjeras con residencia permanente en el territorio nacional, por los ingresos que perciban de contratos individuales de trabajo en el exterior, y para las personas naturales cubanas y extranjeras no residentes permanentes en la

República de Cuba, que obtengan o generen ingresos en el territorio nacional. También un Régimen Simplificado de Tributación para los Trabajadores por Cuenta Propia.

[5] A pesar de que la diferenciación del sector agrícola, en el esquema de tramos y tasas, es favorable, en la Ley se adicionaron otros tributos al sector  (Pavó Acosta, 2021).

[6] La base tributaria o imponible es el monto sobre el cual se aplica el tipo impositivo.

[7] Para calcular el IPC se toman de referencia datos de 2010. La estructura del consumo ha tenido cambios importantes en una década, de manera que el IPC calculado no refleja con certeza la dinámica de los precios  (Figueredo Reinaldo, Carmona Tamayo, & Izquierdo Ferrer, 2022).

[8] En el transcurso del presente año la Ministra de Finanzas y Precios establecerá el procedimiento para la aprobación del régimen simplificado, sus términos y requisitos  (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, & Rodríguez Martínez, Cubadebate, 2022).

[9] Canadá posee un sólido sistema de control y auditoría sobre los impuestos. En los noventa del pasado siglo se estimaba que la economía sumergida representaba entre el 5,2% y el 12% del PIB en ese país  (Rosen, Boothe, Dalhby, & Smith, 1999).

[10] De hecho, fue motivo de varios comentarios sin aclaración por el MFP en la publicación de Cubadebate “Declaración y pago de tributos en el 2022: Elementos que debes conocer”  (Alonso Falcón, Figueredo Reinaldo, & Rodríguez Martínez, Cubadebate, 2022).

[11] Esto es una arista del asunto. Opinamos que debe ser reformado el propio sistema de distribución de utilidades  (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés, 2022).

[12] Se han utilizado los mismos tipos, se ha respetado el exento de $39 120, y cada tramo es el doble del precedente.

[13] Es incomprensible que un escenario de diferenciación de ingresos, no se hayan modificado los tramos y tipos. A principios de los 90 el Grupo de Perfeccionamiento Empresarial de las FAR estableció un sistema de distribución de utilidades sujeto al cumplimiento de indicadores físicos en dos empresas militares de la construcción. Como no se aplicaban impuestos a los trabajadores y en aquellos momentos no era socialmente aceptable una gran diferenciación salarial, se decidió utilizar una función potencial con un exponente menor que 1 y mayor que 0, que sustituiría, a los efectos del ingreso disponible, a un sistema progresivo de impuestos.

[14] Se consideran ingresos iguales en los 12 meses del año para los empleados asalariados.

[15] Ídem a la nota 12.

[16] Recientemente el Ministro de la Agricultura “…mencionó que hay campesinos de la provincia de Mayabeque que han logrado un salario superior a los 60 mil pesos en un mes.“  (Alonso Falcón, Sifonte Díaz, García Acosta, & Izquierdo Ferrer, 2022). Aunque el propósito de este trabajo no es evaluar los mecanismos de pago, pero sí es llamativo que un trabajador de menor calificación obtenga en un mes casi lo que un cirujano en un año.

[17] Hoy existen jubilados cuyas pensiones anuales superan en mucho $39 120. Por supuesto, ello implicaría modificar la exención a estos ingresos según la Ley 113.

[18] Una muy limitada encuesta realizada por los autores con individuos que con un salario escala entre            $4 000 y $6 000 en tres municipios de La Habana arrojó que el uso de un auto estatal representaba un “ingreso” adicional de entre $2 500 y $4 000. La pregunta a responder fue: ¿Cuánto de más deberías obtener de ingreso adicional mensual para dejar el trabajo actual con auto asignado e incorporarte a otro similar pero sin auto estatal ni transporte colectivo empresarial?

[19] En otros países se regula lo que debe contener una factura. Pueden revisarse, por ejemplo,  (Delvy, 2022)  (Malatjie, 2020)

[20] En muchos negocios particulares los insumos son comprados en MLC, pero esa moneda es obtenida en el mercado informal. Ello tendría solución si el estado fuera el encargado de su venta a una tasa paralela con fundamentación económica  (Gutiérrez Urdaneta & Carranza Valdés, 2022).

[21] Los controles cruzados se realizan con las facturas del emisor y las del receptor. Deben coincidir: para el emisor son ingresos y para el receptor gastos. Ello reduce el riesgo de facturas fraudulentas. Este es un asunto que debe regularse al detalle: en los 90s del pasado siglo, como los inspectores de trabajadores por cuenta propia exigían comprobantes, se armó un “mercado” fraudulento de facturas.

[22] En un escenario de inflación creciente los parámetros de imposición deben ser modificados periódicamente. Insistimos en que deben ser fijados técnicamente y no “a ojo de buen cubero”. Patrones muy bajos conllevan a `perdidas” de recaudación, pero muy tensos puede favorecer que los negocios se sumerjan en la informalidad.

[23] En España, por ejemplo, tenían derecho al sistema del régimen de estimación objetiva (un tipo de régimen simplificado) aquellos productores con un volumen de rendimientos de hasta 250 000 Euros y de compras de hasta 150 000 Euros. De 2007 a 2013 tributaban a través de este método más de un millón de contribuyentes  (Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. España, 2016).

[24] Cuando hay ingresos variables en el año, el monto de las retenciones periódicas pueden no coincidir con el impuesto a pagar de acuerdo al total de ingresos anuales. Además, estas personas podrían recibir otros ingresos imponibles.

[25] Existen personas residentes en Cuba que disfrutan del sistema de salud gratuito y otros beneficios, sin realizar aportación tributaria por los ingresos que reciben del exterior. Muchos, cubanos y extranjeros, reciben ingresos permanentes en el exterior, incluso de propiedades e inversiones. El tema debe tratarse cuidadosamente de la manera antes descrita, incluyendo las minoraciones necesarias e incentivos señalados.

[26] Para el caso de Cuba, reiteramos además lo de cuidadosamente, pues para campesinos y TCP de altos ingresos podría significar reducción no sólo del consumo, sino de la inversión. En tales casos, podrían deducirse en el pago de impuestos de una sola vez ciertos gastos de inversión de activos depreciables  (Australian Taxation Office, 2022)  (PWC, 2022)

Nota importante:

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1 comentario:

  1. Excelente. Ojalá los profesores puedan participar en la redacción de la nueva ley tributaria. Y tantas ideas no sean letra muerta...

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