Por Pedro Monreal, El estado como tal
La atención concedida en sí misma a las “nuevas medidas para el trabajo por cuenta propia en Cuba” es justificada, pero quizás ha sido exagerada. Poner fin al gigantesco subsidio que recibe la empresa estatal es un problema económico mucho mayor cuya solución debería ser priorizada. Parte del proceso de reducción de subsidios empresariales implicaría la expansión del sector no estatal de la economía, no solamente del trabajo por cuenta propia sino también de la empresa privada y de las cooperativas.
Para despejar cualquier duda acerca de si este es un problema serio, basta con revisar dos datos de la realidad:
Primer dato: el presupuesto nacional de 2017 prevé transferir 14 465 millones de pesos a la “actividad empresarial” estatal como subsidios a la exportación y sustitución de importaciones, algo que equivale a casi la cuarta parte del gasto presupuestario. Esas transferencias han ido creciendo y se estima que alcancen 2 752 millones de pesos más en comparación con 2016. En ausencia de ese masivo subsidio presupuestario, una buena parte del sistema empresarial cubano pudiera colapsar en poco tiempo. Obviamente, tal cosa no sería socialmente aceptable ni políticamente conveniente.
Segundo dato: la adopción de una “Ley de empresas” en 2017, anunciada a mediados de 2015, es un tema que parece haberse evaporado de la agenda pública. Es decir, la anunciada solución normativa –o por lo menos el posible inicio de una salida- no parece estar a la vista. Probablemente, lo que ha quedado en la memoria de algunas personas es la adición de dos nuevas siglas a la sopa de letras de la planificación nacional: Organismo Superior de Dirección Empresarial (OSDE) y Unidades Empresariales de Base (UEB). ¿Qué importancia práctica tienen ambas? No parece quedar claro ni para los propios especialistas.
Empresas que no lo son
El hecho concreto es que muchas entidades que se catalogan como empresas estatales en realidad no funcionan como empresas porque no cubren sus gastos con sus ingresos, obteniendo una ganancia. Es decir, no serían empresas si se aplica la propia definición que utiliza la Oficina Nacional de Estadística e Información de la República de Cuba (ONEI).
La planificación nacional nunca llegará a ser el mecanismo de regulación de un modelo económico socialista vigoroso en Cuba mientras que se considere como algo normal que la empresa estatal no sea una entidad autofinanciada porque puede ser pródigamente subsidiada por el presupuesto.
Se trata de una generosidad presupuestaria descomunal pues representa un monto mucho mayor que el presupuesto de salud pública y asistencia social (10 206,2 millones) y que el de educación (8 278,4 millones).
Aquí la discusión no es acerca de si se trata de un gasto “sostenible” para el presupuesto pues, efectivamente, son gastos que tienen un respaldo productivo que incorpora valor al Producto Interno Bruto (PIB) y que genera ingresos al presupuesto. El problema radica en que cuando el subsidio en gran escala se convierte en algo permanente para una parte significativa de la empresa estatal, se disipa cualquier posibilidad de poder avanzar hacia un sector estatal que sea capaz de asegurar la utilización eficiente de los recursos del país.
Origen de los subsidios
Conviene aclarar que la razón principal de esa inmensa transferencia presupuestaria parece haber sido la respuesta de los planificadores cubanos a la “gran distorsión” macroeconómica sobre la que se erige el funcionamiento de la economía cubana: la multiplicidad de tasas de cambio.
En ese sentido, el planteamiento oficial es que “los subsidios a la exportación y sustitución de importaciones, que ascendieron a más de 11 mil millones de pesos, en producciones como el arroz, frijoles, maíz, carne de cerdo, leche, azúcar, miel de abeja y carbón entre otras, con el fin de establecer precios justos y competitivos a los productores que generaron ahorros en divisas al país”. (Informe sobre la Liquidación del Presupuesto del Estado del año 2016, Cubadebate, 14 de julio de 2017 http://www.cubadebate.cu/noticias/2017/07/14/lina-pedraza-ante-compleja-coyuntura-economica-en-2016-el-estado-protegio-los-servicios-sociales/#.WWn6qulLfIU).
A ese primer nivel de subsidios –derivado de un mecanismo para tratar de compensar una distorsión macroeconómica- habría que agregar una especie de subsidios de “segunda generación” que se conceden para mantener en funcionamiento aquellas empresas –probablemente algunas que también hubieran recibido el primer tipo de subsidio- como consecuencia de dificultades relativas a una amplia gama de problemas que van desde una deficiente gestión hasta la imposibilidad de contar con la tecnología necesaria, pasando por interrupciones en el flujo de energía y de materias primas.
Según los datos disponibles, el monto de ese tipo de subsidios es considerablemente menor: “67 empresas terminaron con pérdidas en 2016 por un monto de 297 millones de pesos, de las cuales 60 tenían planificadas utilidades”. (Informe sobre la Liquidación del Presupuesto del Estado del año 2016, Cubadebate, 14 de julio de 2017).
Conviene puntualizar que la utilización de subsidios para apoyar exportaciones y sustituir importaciones pudiera ser un mecanismo legítimo de la planificación en Cuba. El asunto es que tendría que ser un instrumento bien acotado en cuanto a su magnitud y duración. No puede ser, de ninguna manera, el enfoque de “mesa sueca” (smörgåsbord) que existe hoy.
Relativa concentración de los subsidios
Aunque no existe información precisa que cubra la totalidad de la utilización de los 14 465 millones de pesos previstos en el presupuesto para subsidios a la exportación y sustitución de importaciones, se conoce el destino de dos tercios de ese monto (9 657,4 millones de pesos).
La composición de esos subsidios es la siguiente:
Azúcar crudo: 3 575,5 millones de pesos
Carne de cerdo: 2 765,9 millones de pesos
Arroz: 1 497,2 millones de pesos
Frijol: 947,6 millones de pesos
Leche fresca: 871,2 millones de pesos
Fuente: “El costo de un Presupuesto humanista”, Granma, 2 febrero 2017, http://www.granma.cu/cuba/2017-02-02/el-costo-de-un-presupuesto-humanista-02-02-2017-20-02-34
Esto significa que existe una elevada concentración de los subsidios en dos sectores: agropecuario y azúcar. El tema merece una reflexión especial que no se intenta hacer aquí, pero quizás bastaría hacer tres observaciones puntuales:
Se trata de producciones con bajo nivel de complejidad tecnológica que han sido realizadas en Cuba de manera tradicional. Estamos hablando de azúcar, arroz y frijoles. No se trata de producir satélites para exportar, ni de fabricar máquinas de soldadura por láser para remplazar importaciones.
La agropecuaria es el área de la economía donde coexiste -desde hace tiempo- mayor diversidad de formas de propiedad y de gestión y es, por tanto, donde existe un potencial elevado para poder transferir parte de la actual producción estatal subsidiada hacia otros productores no estatales que no tendrían que recibir subsidios.
Al menos en tres de esas producciones (arroz, frijol y leche fresca) el peso de la producción estatal es minoritario y coexiste con otras formas de propiedad –especialmente la privada- que ya produce la mayor parte del total de esas producciones sin tener que recibir subsidios, es decir, lo produce un sector no estatal -particularmente el privado- que es más eficiente que la empresa estatal. Las cooperativas de créditos y servicios y el sector privado aportaron en el primer trimestre de 2017 el 77,6 por ciento y el 71,2 por ciento de la producción nacional de arroz y de frijoles, respectivamente. (ONEI, Sector Agropecuario. Indicadores Seleccionados. Enero – marzo 2017. http://www.one.cu/publicaciones/05agropecuario/ppalesindsectoragrop/mensualprincipalesindicadoresagropecuario/Agricultura%20no%20ca%C3%B1era.pdf
¿Qué hacer?
Es posible identificar, al menos, tres direcciones principales en las que deberían emprenderse acciones concretas que, sintéticamente, pudieran expresarse de la manera siguiente:
- Unificación cambiaria y establecimiento de una tasa de cambio económicamente fundamentada.
- Reforma de las formas de gestión –no necesariamente modificación de la propiedad- en el sector agropecuario.
- Ley de empresas
Naturalmente, cada una de esas acciones involucra a su vez muchas otras. Habría que considerar múltiples factores, incluyendo los políticos, pero de una manera que permita que estos se tomen en cuenta mucho más allá de lo que parece ser la preocupación –legitima- que existe hoy con la concentración de la propiedad y de la riqueza. Debe incluirse también la cuestión del ejercicio del poder obrero en las empresas estatales y en el sistema de planificación. Por supuesto, son temas cuya complejidad rebasan ampliamente la capacidad analítica del autor de esta nota.
No obstante, en relación con lo político, se desea llamar la atención acerca de que el orden de las tres acciones antes mencionadas pudiera variar en función de las decisiones políticas que se adoptasen. Las distintas variantes posibles de ordenamiento de la secuencia tendrían ventajas y desventajas que habría que evaluar.
En un esquema óptimo, la unificación cambiaria debería ser la primera medida en la secuencia de acciones posibles. Sin embargo, pudiera tener alguna utilidad hacer una discusión sobre otra posible secuencia debido a lo que parecería ser, en estos momentos, una postergación de la unificación cambiaria.
Si la decisión política consistiese en no avanzar por el momento en la unificación cambiaria, entonces habría que mantener los subsidios para asegurar la viabilidad de muchas empresas estatales por la vía de garantizarles temporalmente a esas empresas los “precios justos y competitivos” que las distorsiones cambiarias impiden hoy.
En ese caso, pudiera considerarse la manera de reducir –tanto como sea posible- el monto de los subsidios. De una parte, habría que tratar de mantener en operación aquellas empresas estatales que no tuviesen otras alternativas, a la espera de una futura eliminación de las distorsiones cambiarias. Por otra parte, pudiera pensarse en reducir o eliminar las producciones estatales subsidiadas para las que existiesen alternativas de producción por parte de otras entidades.
Por ejemplo, aquellas producciones estatales que ya hoy son marginales, pero que son producidas por empresas estatales que no funcionan como verdaderas empresas porque están “enganchadas” del subsidio, pero que pudieran ser sustituidas por otras formas de gestión. El caso del arroz y los frijoles pudiera ilustrar esta situación.
Es decir, que aún sin resolver la distorsión macroeconómica mayor –multiplicidad de tasas de cambio- y a la espera de que ello ocurra, sería posible adoptar una estructura productiva que mientras tanto permitiese hacer un uso más eficiente de los recursos nacionales, mediante el reemplazo de productores marginales estatales subsidiados, por productores no estatales que no requieren subsidios.
Considero útil esa perspectiva para razonar sobre la reforma del modelo económico, partiendo de un criterio político: lo estatal y lo no estatal como partes distintas, pero complementarias que para funcionar no necesitan estar en pie de igualdad en el plano del poder político. El Estado predomina, solo que debe tratarse de un predominio que sea económicamente eficiente. A fin de cuentas, toda ineficiencia estatal más temprano que tarde les pasa factura a los ciudadanos, y eso es algo muy político, por supuesto.
Ya sé que es fácil decirlo y que es mucho más difícil materializarlo. Sin embargo, por algún lugar hay que empezar a intentarlo. Las empresas estatales del sector agropecuario parecen ser un buen lugar para comenzar a reducir subsidios estatales en Cuba.
¿Qué sentido tiene que el presupuesto del Estado cubano dedique 1 500 millones de pesos a subsidiar la producción de apenas el 7 por ciento de la producción nacional de arroz?, algo que pudieran hacer los agricultores privados sin costo alguno para el presupuesto estatal.
Para empezar, se ahorraría -en subsidios- una suma considerable de fondos presupuestarios que pudieran destinarse a otros fines relacionados con el bienestar ciudadano y el desarrollo social, y eso es, obviamente, una cuestión directamente política.
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