Publicado en May 6, 2015
Por Alexander Klemm
(Versión en English)
América Latina se enfrenta a un porvenir más difícil. Se prevé que el crecimiento regional descenderá a menos de 1% en 2015, en parte debido a la caída de los precios mundiales de las materias primas. ¿Cuán preparada está la región para esta época de vacas flacas?
Los países se enfrentan a esta desaceleración con posiciones fiscales mucho más débiles que cuando estalló la crisis financiera mundial. En aquel momento, América Latina respondió enérgicamente con políticas fiscales expansivas, como por ejemplo programas explícitos de estímulo fiscal en muchos países. Pero, conforme ha vuelto el crecimiento, este aumento del gasto ha sido difícil de revertir.
Nuestro nuevo estudio examina seis grandes países emergentes de América Latina —Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay— y la forma en que respondieron a la crisis financiera mundial, las consecuencias a largo plazo de las políticas que adoptaron y las principales enseñanzas para las autoridades.
La década dorada
En la década previa a la crisis, América Latina experimentó un renacimiento: crecimiento vigoroso, precios altos de las materias primas, optimismo dinámico entre los inversores y marcos de política más sólidos. La deuda pública se redujo, se dependió menos del endeudamiento denominado en dólares y se acumularon reservas internacionales.
La mayoría de los países resistieron la tentación de gastar demasiado durante estos años de bonanza, pese a acuciantes necesidades sociales y de infraestructura pública. Pero los países podrían haberse esforzado más por reducir sus deudas y prepararse para un eventual retorno de días más sombríos. De todos modos, al comienzo de la crisis sus posiciones fiscales eran sólidas.
La tormenta
La crisis financiera mundial se originó fuera de la región, pero inicialmente asestó un duro golpe a América Latina a raíz de la caída de precios de las materias primas y del debilitamiento del comercio mundial. Pero la disciplina mantenida en la década previa rindió fruto. En lugar de aplicar una política fiscal más austera y agravar la recesión, algo que América Latina a menudo se había visto obligada a hacer en el pasado, los países pudieron adoptar políticas con una orientación más expansiva, con programas explícitos de estímulo fiscal en cinco de los seis países estudiados. Estos programas ayudaron a reducir las pérdidas del producto en aproximadamente 0,75% a 2% del PIB.
El resultado
Tras la crisis, América Latina se recuperó con fuerza, ayudada por un rápido repunte de los precios de las materias primas y la abundante disponibilidad de financiamiento a escala mundial. Sin embargo, a medida que los países se recuperaban, no pudieron resistir la tentación de retornar a sus viejas costumbres procíclicas. Con la excepción de Chile, los países de la región no endurecieron lo suficiente la política fiscal ya que les resultó difícil recortar el gasto a los niveles previos a la crisis, a pesar de que se retornaba a una situación de pleno empleo.
Secuelas de la crisis
Hoy en día, la posición fiscal de muchos países de América Latina es menos firme. De hecho, sus cuentas fiscales son más débiles que en vísperas de la crisis. Si bien los déficits fiscales y los niveles de endeudamiento no son alarmantes, las vulnerabilidades fiscales han aumentado, y eso ha reducido el margen de maniobra. Si mañana se produjera otra crisis, a la mayor parte de América Latina le resultaría difícil responder con el mismo apoyo fiscal vigoroso que aplicó en 2009.
La estructura de las finanzas públicas también ha cambiado. El gasto en salarios y prestaciones sociales aumentó de una forma que será difícil de revertir por motivos políticos. Los aumentos de los ingresos están ayudando a cerrar las brechas, pero quizá sea necesario reconsiderar el tamaño conveniente del gobierno y el nivel de impuestos que puede tolerar la población para financiar esos servicios públicos.
Una secuela más generaliza y menos evidente de la crisis ha sido el debilitamiento de las instituciones fiscales en la región. Es comprensible que las reglas se hayan flexibilizado en cierto modo en vista de los extraordinarios acontecimientos de 2008–09, pero se tomaron pocas medidas para volver a anclar los objetivos fiscales y retornar a los marcos prudentes y transparentes durante los años de auge. Para muchos, el debilitamiento de las instituciones y los controles fiscales se ha vuelto una característica permanente, con la introducción de cambios en las metas y la cobertura de las reglas fiscales y con algunas operaciones extrapresupuestarias.
Conclusiones principales
La experiencia de América Latina en el último decenio deja algunas enseñanzas clave:
• La política fiscal contracíclica —si se aplica— debe ser simétrica. Un estímulo fiscal fuerte durante una crisis tiene que ser compensado con austeridad fiscal cuando los tiempos sean mejores.
• Es necesario fortalecer las instituciones fiscales. Las instituciones deben estar diseñadas de tal forma que faciliten una prudente acumulación de defensas durante las buenas épocas y proporcionen flexibilidad para reaccionar cuando empiecen a soplar vientos en contra. Los países deberían fijar sus objetivos conforme a metas de saldos estructurales que se ajusten en función del ciclo y las fluctuaciones de precios de las materias primas. O como alternativa, podrían usarse reglas de gasto como una opción técnicamente más asequible. Deberían incluirse cláusulas de escape bien definidas para situaciones catastróficas imprevistas como la registrada tras la quiebra de Lehman Brothers. Asimismo, deberían adoptarse salvaguardias para garantizar que las autoridades fiscales tomen medidas para recuperar el terreno perdido, una vez que se disipen los oscuros nubarrones de la crisis.
• La región tiene amplio margen para mejorar la eficiencia de su gasto público. Esto debería ayudar a hacer frente a la creciente demanda de servicios públicos a la vez que se contienen las presiones de gasto. Es posible que tome más tiempo identificar e implementar ajustes más racionales, pero eso ayudará a generar respaldo social para corregir los desequilibrios acumulados en el período posterior a la crisis.
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