El neoliberalismo ¿un espejismo? ( artículo original del mea culpa del FMI)

Por Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani y Davide Furceri , economistas del FMI

En 1982, Milton Friedman declaró a Chile un “milagro económico”. Casi una década antes, Chile había adoptado políticas que desde entonces han sido emuladas en el mundo entero. La agenda neoliberal —un rótulo empleado más por los críticos que por los artífices de estas políticas— descansa sobre dos pilares principales. El primero es la promoción de la competencia, a través de la desregulación y la apertura de los mercados internos, incluidos los financieros, a la competencia externa. El segundo es la reducción del papel del Estado, a través de la privatización y de límites a los déficits fiscales y la deuda que pueden asumir los gobiernos. 

Ha habido una tendencia mundial fuerte y generalizada hacia el neoliberalismo desde la década de 1980, de acuerdo con un índice compuesto que mide el grado en que los países abrieron diversas esferas de la actividad económica a la competencia para promover el crecimiento económico. Como muestra el panel de la izquierda del gráfico 1, para 1982 Chile llevaba más o menos una década haciéndolo, y los cambios de política posteriores lo acercaron cada vez más a Estados Unidos. Otros países también han aplicado políticas neoliberales de manera regular (gráfico 1, panel derecho)

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La agenda neoliberal tiene muchos aciertos. La expansión del comercio mundial ha rescatado a millones de personas de la pobreza abyecta. La inversión extranjera directa a menudo ha sido una manera de transferir tecnología y conocimientos a las economías en desarrollo. La privatización de las empresas estatales en muchos casos ha imprimido más eficiencia al suministro de servicios y ha aliviado la carga fiscal de los gobiernos. 

Sin embargo, hay aspectos de la agenda neoliberal que no han dado en el blanco. Nuestra evaluación de la agenda se limita a los efectos de dos políticas: la eliminación de restricciones a la circulación transfronteriza del capital (conocida como liberalización de la cuenta de capital) y la consolidación fiscal, conocida a veces como “austeridad”; o sea, políticas encaminadas a reducir los déficits fiscales y los niveles de deuda. Una evaluación de estas políticas específicamente (y no de la agenda neoliberal en general) produce tres conclusiones perturbadoras: 

• Los beneficios en términos del aumento del crecimiento parecen bastantes difíciles de establecer si se examina un conjunto amplio de países. 

• Los costos en términos del aumento de la desigualdad son importantes. Esos costos reflejan la disyuntiva entre los efectos de crecimiento y los efectos de equidad que caracterizan algunos aspectos de la agenda neoliberal. 

• El aumento de la desigualdad, a su vez, afecta negativamente el nivel y la sostenibilidad del crecimiento. Aun si el crecimiento fuera el propósito único o principal de la agenda neoliberal, sus defensores tienen que prestar atención a los efectos distributivos. 

¿Claro como el agua? 

Como señaló Maurice Obstfeld (1998), “la teoría económica no deja duda sobre las ventajas potenciales” de la liberalización de la cuenta de capital, denominada a veces apertura financiera. Le permite al mercado internacional de capitales canalizar el ahorro mundial hacia los usos más productivos en el mundo entero. Las economías en desarrollo con escasez de capital pueden endeudarse para financiar la inversión, promoviendo así el crecimiento económico sin tener que recurrir a fuertes aumentos de sus propios ahorros. Pero Obstfeld también señaló los “verdaderos peligros” de la apertura a los flujos financieros del exterior y concluyó que “esta dualidad entre beneficios y riesgos es ineludible en el mundo real”. 

De hecho, no estaba errado. El vínculo entre la apertura financiera y el crecimiento económico es complejo. Algunas entradas de capital, como la inversión extranjera directa —que puede incluir una transferencia de tecnología o de capital humano— sí parecen estimular el crecimiento a largo plazo. Pero el impacto de otros flujos —como la banca, la inversión de cartera y, especialmente, los flujos especulativos de deuda— no parecen ni estimular el crecimiento ni permitir a los países distribuir mejor los riesgos con los socios comerciales (Dell'Ariccia et al., 2008; Ostry, Prati y Spilimbergo, 2009). Esto hace pensar que los beneficios de los flujos de capital en términos del crecimiento y la mancomunación del riesgo dependen del tipo de flujo que se está analizando y, quizá, también de la naturaleza de las instituciones y las políticas concomitantes. 

Aunque los beneficios para el crecimiento son inciertos, los costos en términos del aumento de la volatilidad económica y la frecuencia de las crisis parecen más evidentes. Desde 1980, ha habido alrededor de 150 escaladas de las entradas de capital en más de 50 economías de mercados emergentes; como lo muestra el panel de la izquierda del gráfico 2, alrededor del 20% de estos episodios terminaron en crisis financiera, y muchas de estas crisis tienen que ver con fuertes contracciones del producto (Ghosh, Ostry y Qureshi, 2016). 

El hecho de que los ciclos de auge y caída sean tan generalizados respalda la afirmación del economista de Harvard Dani Rodrik de que “no se trata de una distracción ni de un ligero defecto de los flujos de capital internacionales, sino que todo gira a su alrededor”. Aunque las causas son muchas, el aumento de la apertura de la cuenta de capital siempre figura entre los factores de riesgo de estos ciclos. Además de incrementar las probabilidades de un colapso, la apertura financiera tiene efectos distributivos, ya que agrava notablemente la desigualdad (véase en Furceri y Loungani, 2015, un análisis de los canales que entran en juego). Además, los efectos de la apertura en la desigualdad son mucho más profundos cuando se produce un colapso (gráfico 2, panel derecho). 

Las pruebas cada vez más numerosas de la elevada relación costo-beneficio de la apertura de la cuenta de capital, en especial en el caso de los flujos a corto plazo, llevó a Stanley Fischer, ex Primer Subdirector Gerente del FMI y hoy Vicepresidente de la Junta de la Reserva Federal de Estados Unidos, a exclamar hace poco: “¿Para qué sirven los flujos de capital internacionales a corto plazo?”. Hoy, las autoridades son más conscientes de la probabilidad de que los controles a los flujos de deuda a corto plazo produzcan o agraven una crisis financiera. Aunque no son la única herramienta que existe —cabe mencionar las políticas financieras y cambiarias—, los controles de capital son una —si no la única— opción viable cuando la fuente de un auge de crédito insostenible es la toma de crédito directamente del exterior (Ostry et al., 2012). 

El tamaño del Estado 

Limitar el tamaño del Estado es otro aspecto de la agenda neoliberal. La privatización de algunas funciones públicas es una manera de lograrlo. Otra es restringir el gasto público poniendo límites a la magnitud de los déficits fiscales y a la capacidad del gobierno para endeudarse. La historia económica de las últimas décadas ofrece numerosos ejemplos de esos límites, como el de 60% del PIB fijado para la entrada de los países a la zona del euro (uno de los llamados criterios de Maastricht). 

La teoría económica no deja muy en claro cuál es la meta óptima para la deuda pública. Algunas teorías justifican niveles más altos de deuda (porque la tributación es distorsiva) y otras apuntan a niveles más bajos o incluso negativos (porque los shocks adversos exigen ahorro precautorio). Al brindar asesoramiento sobre la política fiscal, el FMI se ha centrado principalmente en el ritmo al que los gobiernos de las economías avanzadas han recortado los déficits y los niveles de deuda tras la acumulación de deuda producida por la crisis financiera internacional: un ritmo demasiado lento provocaría desazón en los mercados; un ritmo demasiado rápido descarrilaría la recuperación. Pero el FMI también ha recomendado reducir los coeficientes de endeudamiento a mediano plazo en países tanto avanzados como de mercados emergentes, más que nada para protegerse de shocks futuros. 

Con todo, ¿hay razones válidas para que países como Alemania, el Reino Unido o Estados Unidos salden la deuda pública? En general, hay dos argumentos para propugnar la reducción de la deuda en países con amplio margen de maniobra fiscal; es decir, donde existen pocas perspectivas reales de una crisis fiscal. El primero es que, si bien los shocks adversos profundos como la Gran Depresión de la década de 1930 o la crisis financiera internacional de la última década son poco frecuentes, es útil aprovecharlas épocas de bonanza para saldar la deuda. El segundo argumento se inspira en la idea de que el endeudamiento elevado es malo para el crecimiento y que, por lo tanto, es fundamental cancelar la deuda para sentar bases de crecimiento sólidas. 

Indudablemente, muchos países (como los de Europa meridional) no tienen más alternativa que la consolidación fiscal porque los mercados no les permitirán endeudarse más. Pero la necesidad de consolidación en algunos países no significa todos los países; al menos en este caso, conviene no dejarse hechizar por las soluciones de aplicación universal. Los mercados por lo general atribuyen muy pocas probabilidades de crisis de deuda a los países con una sólida trayectoria de responsabilidad fiscal (Mendoza y Ostry, 2007). Esa trayectoria les da margen para optar por no aumentar los impuestos o recortar el gasto productivo cuando el nivel de deuda es alto (Ostry et al., 2010; Ghosh et al., 2013). Y para los países con una trayectoria sólida, el beneficio de la reducción de la deuda como seguro ante una futura crisis fiscal resulta ser notablemente pequeño, aun con niveles de deuda/PIB muy elevados. Por ejemplo, reducir el coeficiente de endeudamiento de 120% del PIB a 100% del PIB en cuestión de pocos años mitiga muy poco el riesgo de crisis (Baldacci et al., 2011). 

Pero aun si el beneficio es pequeño como mecanismo de seguro, quizá convenga asumirlo si el costo es suficientemente bajo. Sin embargo, el costo puede terminar siendo muy superior al beneficio porque para bajar el nivel de deuda es necesario aumentar provisionalmente impuestos que distorsionan el comportamiento económico y recortar el gasto productivo o ambos. Los costos de una u otra opción pueden ser muy superiores al grado de mitigación del riesgo de crisis que produce la reducción de la deuda (Ostry, Ghosh y Espinoza, 2015). Esto no significa que un fuerte endeudamiento no sea malo para el crecimiento y el bienestar: al contrario. Pero lo fundamental es que, desde el punto de vista del bienestar, el costo de una deuda más alta (denominado carga de la deuda) es irrecuperable. Entre vivir con más deuda —permitiendo que el coeficiente de endeudamiento disminuya naturalmente a medida que aumenta el crecimiento— y crear deliberadamente superávits presupuestarios para reducirla, a los gobiernos que disponen de amplio margen de maniobra fiscal les conviene la primera alternativa. 

Las políticas de austeridad no solo acarrean sustanciales costos para el bienestar a través de los canales del lado de la oferta, sino que también perjudican la demanda, agravando el empleo y el desempleo. La idea de que las consolidaciones fiscales pueden ser expansivas (es decir, pueden aumentar el producto y el empleo), en parte al afianzar la confianza y la inversión del sector privado, ha sido propugnada entre otros por el economista de Harvard Alberto Alesina en el mundo académico, y por Jean-Claude Trichet, ex Presidente del Banco Central Europeo, en la normativa. Sin embargo, en la práctica, los episodios de consolidación fiscal están seguidos, en promedio, por contracciones del producto. En promedio, una consolidación de 1% del PIB añade 0,6 puntos porcentuales a la tasa de desempleo a largo plazo e incrementa en 1,5% el indicador Gini de desigualdad del ingreso en un plazo de cinco años (Ball et al., 2013). 

En suma, los beneficios de algunas políticas que constituyen una parte importante de la agenda neoliberal parecen ser algo exagerados. En el caso de la apertura financiera, algunos flujos de capital, como la inversión extranjera directa, parecen brindar los beneficios esperados. Pero en otros casos, sobre todo el de los flujos de capital a corto plazo, los beneficios en términos del crecimiento son difíciles de cosechar, en tanto que se ciernen graves riesgos en términos de la agudización de la volatilidad y la crisis. 

En el caso de la consolidación fiscal, los costos a corto plazo —disminución del producto y del bienestar y aumento del desempleo— no han recibido suficiente atención, como tampoco se ha apreciado la conveniencia de que los países con amplio margen de maniobra fiscal simplemente vivan con una deuda elevada y permitan que los coeficientes de endeudamiento se reduzcan orgánicamente a través del crecimiento. 

Un círculo vicioso 

Además, dado que tanto la apertura como la austeridad tienen que ver con una mayor desigualdad del ingreso, este efecto distributivo crea un círculo vicioso. El aumento de la desigualdad engendrado por la apertura financiera y la austeridad puede por sí mismo socavar el crecimiento que la agenda neoliberal pretende estimular. Existen indicios contundentes de que la desigualdad puede reducir significativamente el nivel y la perdurabilidad del crecimiento (Ostry, Berg y Tsangarides, 2014). La evidencia del daño económico causado por la desigualdad sugiere que las autoridades deberían estar más abiertas a la redistribución. Naturalmente, más allá de esta, se podrían concebir políticas para mitigar parte del impacto por adelantado; por ejemplo, aumentando el gasto en educación y formación, que realza la igualdad de oportunidades. Y de ser necesario se podrían elaborar estrategias de consolidación fiscal para minimizar el impacto adverso en los grupos de bajo ingreso. Pero en algunos casos, las consecuencias distributivas perniciosas tendrán que remediarse a posteriori, redistribuyendo el ingreso mediante impuestos y gasto público. Afortunadamente, el temor de que estas políticas merman necesariamente el crecimiento es infundado (Ostry, 2014). 

El punto de equilibrio 

Estas conclusiones llevan a pensar en la necesidad de una visión más matizada de los logros probables de la agenda neoliberal. El FMI, encargado de supervisar el sistema monetario internacional, está a la cabeza de esa tarea. 

Por ejemplo, Olivier Blanchard, ex Economista Jefe del FMI, dijo en 2010 que “lo que se necesita en muchas economías avanzadas es una consolidación fiscal a mediano plazo creíble, no un nudo corredizo fiscal hoy”. Tres años después, Christine Lagarde, Directora Gerente del FMI, dijo que en la opinión de la institución el Congreso de Estados Unidos había actuado bien al subir el tope de deuda nacional “porque lo que hay que evitar es contraer la economía recortando brutalmente el gasto ahora que la recuperación está repuntando”. Y en 2015 el FMI recomendó que los países de la zona del euro “con margen de maniobra fiscal deberían aprovecharlo para respaldar la inversión”. 

En cuanto a la liberalización de la cuenta de capital, la opinión del FMI también ha cambiado: ya no considera los controles de capital casi invariablemente contraproducentes, sino que los acepta más a la hora de lidiar con la volatilidad de los flujos de capital. Asimismo, reconoce que la liberalización total de los flujos de capital no siempre es una finalidad adecuada, y que es más beneficioso y menos riesgoso liberalizar más si los países han alcanzado ciertos niveles de desarrollo financiero e institucional. 

La experiencia de Chile como pionero del neoliberalismo recibió grandes elogios del Premio Nobel Friedman, pero muchos economistas comparten ahora la opinión más matizada de Joseph Stiglitz, profesor de la Universidad de Columbia y también Premio Nobel, en el sentido de que Chile “es un ejemplo de la combinación exitosa de los mercados con la debida regulación” (2002). Stiglitz señaló que al comienzo de la transición hacia el neoliberalismo, Chile impuso “controles a las entradas de capital para no quedar inundados”, como ocurrió, por ejemplo, una década y media después en Tailandia, la primera víctima de la crisis asiática. La experiencia de Chile (que ya no utiliza controles de capital) y la de otros países, sugiere que ninguna agenda ofrece resultados buenos para todos los países en todo momento. Las autoridades —y las instituciones que las asesoran, como el FMI— no deben guiarse por la fe, sino por lo que ha dado resultado. 

Jonathan D. Ostry es Subdirector, Prakash Loungani es Jefe de División y Davide Furceri es Economista, todos del Departamento de Estudios del FMI. 

Referencias: 

Baldacci, Emanuele, Iva Petrova, Nazim Belhocine, Gabriela Dobrescu y Samah Mazraani, 2011, “Assessing Fiscal Stress”, IMF Working Paper 11/100 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Ball, Laurence, Davide Furceri, Daniel Leigh y Prakash Loungani, 2013, “The Distributional Effects of Fiscal Austerity”, UN-DESA Working Paper 129 (Nueva York: Naciones Unidas). 

Dell’Ariccia, Giovanni, Julian di Giovanni, André Faria, M. Ayhan Kose, Paolo Mauro, Jonathan D. Ostry, Martin Schindler y Marco Terrones, 2008, Reaping the Benefits of Financial Globalization, IMF Occasional Paper 264 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Furceri, Davide, y Prakash Loungani, 2015, “Capital Account Liberalization and Inequality”, IMF Working Paper 15/243 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Ghosh, Atish R., Jun I. Kim, Enrique G. Mendoza, Jonathan D. Ostry y Mahvash S. Qureshi, 2013, “Fiscal Fatigue, Fiscal Space and Debt Sustainability in Advanced Economies”, Economic Journal, vol. 123, No. 566, págs. F4–F30. 

Ghosh, Atish R., Jonathan D. Ostry y Mahvash S. Qureshi, 2016, “When Do Capital Inflow Surges End in Tears?”, American Economic Review, vol. 106, No. 5. 

Mendoza, Enrique G., y Jonathan D. Ostry, 2007, “International Evidence on Fiscal Solvency: Is Fiscal Policy ‘Responsible’?”, Journal of Monetary Economics, vol. 55, No. 6, págs. 1081–93. 

Obstfeld, Maurice, 1998, “The Global Capital Market: Benefactor or Menace?”, Journal of Economic Perspectives, vol. 12, No. 4, págs. 9–30. 

Ostry, Jonathan D., 2014, “We Do Not Have to Live with the Scourge of Inequality”, Financial Times, 3 de marzo. 

———, Andrew Berg y Charalambos Tsangarides, 2014, “Redistribution, Inequality, and Growth”, IMF Staff Discussion Note 14/02 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, Marcos Chamon y Mahvash S. Qureshi, 2012, “Tools for Managing Financial-Stability Risks from Capital Inflows”, Journal of International Economics, vol. 88, No. 2, págs. 407–21. 

Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh, Jun I. Kim y Mahvash Qureshi, 2010, “Fiscal Space”, IMF Staff Position Note 10/11 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Ostry, Jonathan D., Atish R. Ghosh y Raphael Espinoza, 2015, “When Should Public Debt Be Reduced?”, IMF Staff Discussion Note 15/10 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Ostry, Jonathan D., Alessandro Prati y Antonio Spilimbergo, 2009, Structural Reforms and Economic Performance in Advanced and Developing Countries, IMF Occasional Paper 268 (Washington: Fondo Monetario Internacional). 

Rodrik, Dani, 1998, “Who Needs Capital-Account Convertibility?”, en Should the IMF Pursue Capital-Account Convertibility?, Essays in 

International Finance 207 (Princeton, Nueva Jersey: Princeton University). Stiglitz, Joseph, 2002, “The Chilean Miracle: Combining Markets with 

Appropriate Reform”, entrevista de Commanding Heights.