Por Pedro Monreal
30 de agosto de 2018
Uno de los retos clásicos de la política económica consiste en hacer
compatible el sistema impositivo con el crecimiento económico. Los impuestos
deben sostener el presupuesto estatal y sirven para regular las desigualdades
sociales, pero ello no debe hacerse a costa de obstaculizar el crecimiento de
la economía.
Es el tipo de disyuntiva que se asocia a la conocida expresión atribuida a Jean-Baptiste
Colbert, ministro de finanzas de Luis XIV: “el arte de la tributación
consiste en desplumar a la oca para obtener la mayor cantidad de plumas con el
menor número posible de graznidos”.
Para el caso de
Cuba, hay tres preguntas centrales que cabría hacerse:
- ¿Es factible diseñar
políticas públicas de “doble dividendo” (del tipo “ganar- ganar”) que
optimicen equidad y crecimiento a la vez?
- ¿Deberán coexistir
necesariamente las políticas de “doble dividendo” con otras políticas en
las que el incremento del PIB per cápita no contribuya a la reducción de
la desigualdad, o en las que la contención de la desigualdad afecte el
crecimiento económico?
- ¿Es posible evitar la
incertidumbre –respecto a la desigualdad- que pudiera acompañar a
determinadas políticas para incrementar el Producto Interno Bruto (PIB)
per cápita?
En este texto intenta responderse la primera de las preguntas anteriormente
anotadas: ¿Es factible diseñar políticas públicas de “doble dividendo” que
optimicen equidad y crecimiento a la vez?
El énfasis de este trabajo se concentrará en las políticas de impuestos y
de transferencias presupuestarias que tienen como base los aportes del sector
no estatal al presupuesto nacional.
Las políticas de impuestos suelen presentar complejidades que el debate
económico actual en Cuba parece no estar abordando suficientemente. Existe una
notable variedad de alternativas de política fiscal y estas pudieran tener
relaciones diversas respecto a otros procesos económicos.
Un desafío crucial de la política económica actual de Cuba consiste en
garantizar que el país pueda contar, en el largo plazo, con una base impositiva
estable, eficaz y suficientemente grande que le permita asegurar el
cumplimiento simultáneo de dos importantes metas de política económica: reducir
la desigualdad y promover el crecimiento. En ambos aspectos, los resultados de
las políticas económicas actuales de Cuba no son suficientes.
¿Se discute adecuadamente en Cuba el aseguramiento de la base impositiva
del sector no estatal?
Una de las características de las discusiones actuales en Cuba sobre
impuestos y políticas redistributivas es que no se le dedica la atención que
amerita a la exploración de los detalles relativos al dilema equidad –
crecimiento, cuando se debate la función del sector no estatal (cooperativo y
privado).
A veces, parecerían observarse posiciones en el debate que intentan
proyectar la idea –no siempre explícita, pero perceptible- de que para alcanzar
la meta de una mayor equidad el acento principal debe consistir en ponerle tope
a la riqueza producida en el sector privado mediante el establecimiento de
límites a la concentración de la propiedad.
Al anterior discurso se le objeta frecuentemente que alcanzar una mayor
equidad involucra necesariamente la posibilidad de poder hacer una
redistribución de riqueza y que esta debe haber sido creada antes. No obstante,
se responde a ello con un discurso anexo que postula que no habría que
preocuparse mucho porque la principal fuente de creación de valor del país se
mantendrá en el sector estatal de la economía. Es decir, parece asumirse que
ponerle tope a la riqueza producida en el sector no estatal traería grandes
beneficios de orden equitativo y pocos inconvenientes para el crecimiento del
PIB per cápita.
En esa lógica, el funcionamiento de un sector no estatal parecería
concebirse como un “suplemento” excesivamente limitado, aunque no provisional y
de mayor escala que en el pasado, que funcionaría en el marco de un modelo
esencialmente estatal. Se asume que ese “suplemento” no estatal tendría un
efecto mayor en cuanto a desigualdad social y un impacto menor en cuanto a la
creación de la riqueza nacional.
Un problema evidente que presenta esa concepción desmedidamente restrictiva
de la actividad no estatal, especialmente de la privada, es que el modelo
actual -con predominio del sector estatal- necesitaría una tasa de inversión
para poder asegurar un crecimiento adecuado del PIB per cápita, que
evidentemente es inalcanzable con la estructura actual del modelo.
Cualquier discurso que aborde la capacidad de crecimiento de un modelo
esencialmente similar al actual (con un peso sustantivo del sector estatal)
debería aclarar de dónde saldría el monto adicional de inversión de entre 11
mil y 13 mil millones de pesos que se necesita anualmente para cerrar la brecha
de inversión de la nación. (1)
En ausencia de ese esclarecimiento, la noción de que el sector estatal
puede asegurar el crecimiento necesario para desarrollar el país se mantiene en
el plano de lo deseable, pero queda lejos de lo realizable.
¿Es realmente prescindible el sector privado cubano en la formación de la
base impositiva nacional?
Aunque el sector estatal siga siendo predominante en la creación del
ingreso nacional, no tiene sentido evadir el dilema equidad – crecimiento respecto
a un sector no estatal (cooperativo y privado) que ha registrado una
contribución muy dinámica tanto para la creación del ingreso nacional como en
su condición de fuente de los ingresos del presupuesto.
Se conoce que, en 2017, los ingresos brutos declarados por los
contribuyentes que debieron presentar declaración jurada (el segmento privado
de mayores ingresos) alcanzaron la cifra de 11 mil 600 millones de pesos
cubanos (CUP), con un incremento de 35% respecto al año anterior, cuando se
habían registrado 8 mil 474 millones. (2)
Los ingresos brutos reportados por ese segmento del sector privado
representaron aproximadamente el 9,3% del PIB de 2016 y el 12% del PIB en 2017.
Constituyen, por tanto, una base impositiva creciente que ya ha alcanzado una
escala que no debería ser menospreciada. (3)
Por otra parte, se proyecta que en 2018 el aporte del sector no estatal
debe representar el 11% de los ingresos del presupuesto. En 2016 la proporción
había sido de 8% y de 11% en 2017. (4)
Adicionalmente, se estima que el crecimiento porcentual más elevado entre
todos los ingresos al presupuesto de 2018, cerca de un 19 % anual, debe ocurrir
en el impuesto sobre los ingresos personales. (5)
Las tasas de crecimiento anteriores están expresadas a precios corrientes,
es decir, sin descontar la inflación, pero son niveles de incrementos anuales
tan altos (35% en el caso de los ingresos brutos declarados por los
contribuyentes que debieron presentar declaración jurada y 19% en el caso del
impuesto sobre los ingresos personales) que no solamente indican un elevado
dinamismo actual sino también un considerable potencial futuro.
Esas cifras de impuestos y de ingresos son lo suficientemente
significativas como para evitar cualquier posible tentación de ignorarlas en términos
del dilema equidad – crecimiento.
La expansión de la contribución que hace el sector no estatal a la base
impositiva de la nación ha tenido lugar a pesar de las restricciones en las que
ha debido operar el sector no estatal, especialmente su componente de actividad
privada donde ni siquiera se reconoce jurídicamente el funcionamiento de la
empresa privada nacional.
De hecho, ese alto incremento ha ocurrido sin involucrar medios de
producción fundamentales, con la notable excepción de la tierra en el caso de
los sectores privado y cooperativo de la producción agropecuaria.
En ese sentido,
dos hipótesis provisionales pudieran ser planteadas:
- La base impositiva del país
pudo haber alcanzado un nivel superior al actual si se hubiese contado con
un marco institucional para el crecimiento económico más favorable que el
entorno vigente, por ejemplo, si hubiera existido un marco legal para la
operación de la empresa privada nacional, tal y como se sugirió adoptar en
el VII Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC), en abril de 2016,
algo cuya posible implementación todavía no se vislumbra.
- Las regulaciones adoptadas
recientemente para el trabajo por cuenta propia tienden a limitar la
expansión de la base impositiva del país, creando -cuando menos- incertidumbre
respecto a la posibilidad de que el impuesto sobre los ingresos personales
continúe teniendo el crecimiento porcentual más elevado entre todos los
ingresos al presupuesto nacional.
El corolario de ambas hipótesis es que la política económica actual respecto
al sector privado tiende a reducir el monto de ingresos potenciales que pudiera
ser redistribuido socialmente mediante el presupuesto nacional. Siguiendo el
razonamiento de Colbert, parecería habérsele dedicado más atención a
estrangular a la oca que a desplumarla.
Los datos de partida para los escenarios
A pesar de no poder contarse con suficientes datos oficiales, es posible
utilizar alguna estadística oficial dispersa para estimar -de manera
aproximada- escenarios de redistribución de los ingresos del sector no estatal
y sus posibles efectos en términos de equidad y crecimiento.
Obviamente, la eventual aparición de datos apropiados pudiera modificar los
supuestos que se utilizan en este trabajo, pero por el momento no parece
existir otra opción que tratar de apoyar el análisis en cuantificaciones
aproximadas. En ese sentido, sería muy provechoso para el análisis económico
actual en Cuba que quienes posean las estadísticas apropiadas las hiciesen
públicas.
Los tres
principales supuestos que se utilizan aquí para el cálculo de los datos de base
de un ejercicio simple de escenarios son los siguientes:
- El sector estatal
continuaría siendo la principal fuente de ingresos del presupuesto de la
nación.
- Se establecería un nuevo
entorno institucional más favorable que permitiría incrementar la base
impositiva aportada por el sector privado. La legalización de la empresa
privada nacional tendría un efecto positivo en el incremento de la
magnitud absoluta y relativa del ingreso declarado por los contribuyentes
que hoy deben presentar la declaración jurada (segmento de más altos
ingresos), elevándola desde su proporción actual aproximada de 12% del PIB
en 2017 hasta un nivel del 20% en 2020. Este supuesto toma en cuenta que,
a partir de 2019, todos los productores privados de la rama agropecuaria,
incluidos los usufructuarios de tierra, quedarán sujetos a la presentación
de una declaración anual sobre ingresos personales. Nos referimos aquí al
monto de ingresos recibidos por actores económicos de altos ingresos que,
hasta el momento, hacen sus contribuciones fiscales -mediante declaración
jurada- bajo la modalidad de impuestos sobre el ingreso personal. En caso
de que se legalice la empresa privada nacional se modificaría la situación
ya que una parte de lo que actualmente se tributa como impuesto por
ingreso personal pasaría a contribuirse bajo la modalidad de impuesto por
utilidades. La cifra de 20% del PIB en 2020 que ha sido mencionada también
incluiría esa modalidad de pago de impuesto por utilidades.
- El monto de los impuestos
que pagaría el sector no estatal (cooperativo y privado) en 2020 tendría
el mismo coeficiente de 0,527 que se registró en 2017 respecto a los
ingresos brutos declarados por los contribuyentes que debieron presentar
declaración jurada. (6)
Naturalmente, la situación ideal para un ejercicio de escenarios relativo
al segmento de más altos ingresos del sector privado hubiera sido poder
disponer del monto de impuestos pagados por los contribuyentes que deben
presentar la declaración jurada, pero la búsqueda de ese dato público fue
infructuosa. La cifra que se ha divulgado en Cuba se refiere al porciento que
representan los aportes del sector no estatal en los ingresos totales del
presupuesto, pero esos aportes se originan en un grupo social que rebasa a
quienes reportan ingresos mediante declaración jurada pues también incluye los
trabajadores por cuenta propia que no deben entregar hasta hoy una declaración
jurada, como son los casos de las cooperativas no agropecuarias, los
trabajadores por cuenta propia de menores ingresos, y los productores
agropecuarios.
Esa es la razón por la que el tercer supuesto adopta un enfoque de “segunda
mejor opción” consistente en un coeficiente entre dos datos que se refieren a
grupos de contribuyentes distintos. No obstante, considero que ese coeficiente
permite construir otros datos aproximados que pudieran ser útiles en el
contexto de insuficiencia estadística en el que debe hacerse el análisis.
Las cifras resultantes de la utilización de los tres supuestos se resumen a
continuación:
Base impositiva estimada del segmento de contribuyentes de ingresos más
elevados: Pasaría de ser 11 600 millones de CUP en 2017 a 23 000 millones de CUP en
2020. Es decir, la base impositiva potencial creada por los contribuyentes de altos
ingresos aumentaría en 11 400 millones en un período de cuatro años. (7)
Monto de los aportes del sector no estatal al presupuesto nacional: Pasaría de
ser 6 118 millones de CUP en 2017 a 12 121 millones de CUP en 2020. O sea,
los aportes del sector no estatal aproximadamente se duplicarían en un período
de cuatro años. Esta última cifra equivaldría aproximadamente al 10,5% del PIB
en 2020. Como comparación, los aportes del sector no estatal al presupuesto de
2017 (6 118 millones de CUP) representan el 6,3% del PIB. (8)
Algunos escenarios alternativos
En este trabajo se utiliza el dato estimado de los aportes del sector no
estatal al presupuesto en 2020 (12 121 millones de CUP) para construir un
escenario de distribución “pura” y dos escenarios “mixtos”. Esos tres
escenarios permiten explorar variantes de redistribución y sus efectos en
cuanto a equidad y crecimiento del PIB per cápita.
El escenario de distribución “pura” examina una posible situación futura en
la que todos los aportes presupuestarios del sector no estatal tendrían
como único destino las transferencias de efectivo hacia el grupo social grande
que parece encontrarse en el extremo inferior de menos ingresos: los
pensionados.
Los dos escenarios “mixtos” combinan la redistribución hacia el grupo
social de bajos ingresos -vía transferencias presupuestarias focalizadas- y el
incremento de los fondos de inversión de los que dispondría el Estado a partir
de los aportes presupuestarios del sector no estatal. La diferencia entre los
dos escenarios “mixtos” consiste en las distintas proporciones en las que se
dividen los aportes presupuestarios del sector no estatal para su utilización
como transferencias focalizadas y como fondos de inversión. Se reitera que
solamente se contabilizan los fondos de inversión que tuviesen como fuente de
origen los impuestos pagados por el sector no estatal.
Escenario # 1– Distribución “pura”
Escenario # 2– “Mixto” pro-crecimiento (55% de los aportes presupuestarios no estatales
se utilizan para transferencias focalizadas de ingresos y el 45% se dedica al
fondo de inversión). Se le identifica como pro-crecimiento por el mayor énfasis
relativo que se le concede a la inversión.
Escenario # 3– “Mixto” pro-ingresos (60% de los aportes presupuestarios no estatales se
utilizan para transferencias focalizadas de ingresos y el 40% se dedica al
fondo de inversión).
Los tres escenarios abarcan el período 2017- 2023, adoptándose como un
importante “momento de cambio” el año 2020. El énfasis en el análisis de los
resultados se concentra en la etapa 2021- 2023.
El escenario de distribución “pura”
Este escenario intentaría proporcionar un panorama aproximado de la
“frontera” posible de redistribución: todo lo que “quita” el fisco a quienes
“ganan más” (sector cooperativo y privado) sería transferido de manera
focalizada hacia quienes “ganan menos” (los pensionados). Esa transferencia
equivaldría a “mover” –a partir de 2020- el equivalente aproximado de un 10,5%
del PIB desde una parte de la sociedad hacia otra.
La totalidad de la transferencia se dedicaría a incrementar el ingreso
disponible de los pensionados, mejorando su capacidad de consumo. No se
utilizaría parte de la transferencia para fines de inversión.
En principio, la transferencia pudiera hacerse hacia más de un grupo
social. Por ejemplo, además de los pensionados pudiera incluir segmentos de
trabajadores estatales con bajos ingresos, como es el caso de los trabajadores
del sector de la educación, un segmento que es muy grande (más de medio millón
de trabajadores) y cuyo salario medio sectorial es inferior al salario
promedio. También pudiera incluirse a los receptores de la asistencia social.
Por otra parte, las transferencias no tendrían que asumir necesariamente la
modalidad de entregas de efectivo. Pudieran adoptar la forma de servicios
subvencionados, o gratuitos, a los grupos de menores ingresos. No obstante, a
los efectos de simplificar el ejercicio se ha adoptado aquí la variante de
concentrar todas las transferencias en un solo grupo social -los pensionados-
quienes presentan, como grupo social, un nivel muy bajo de ingresos.
Ese tipo de transferencia funcionaría como un complemento y no como un
reemplazo del sistema de seguridad social. Las pensiones no son una asignación
discrecional del presupuesto. Las pensiones expresan un derecho del trabajador.
Este y su empleador han estado contribuyendo durante un tiempo generalmente
prolongado a la formación del fondo de pensiones. A largo plazo, la corrección
de los muy bajos niveles de pensiones en Cuba exigirá una reforma del sistema
de seguridad social. El enfoque utilizado en el escenario # 1 intenta
contribuir a la búsqueda de soluciones en el corto y mediano plazo.
La carencia de estadísticas oficiales no permite hacer una estimación
precisa de la eventual modificación que pudiera producirse en los indicadores
de desigualdad (índices de Gini y de Palma) como resultado de esa transferencia
“solidaria”. Sin embargo, es razonable asumir que un traspaso de valor tan
elevado (10,5% del PIB) hacia un grupo social tan grande (1 millón 677 mil
jubilados), que estaría ubicado en el extremo desfavorecido de la distribución
de ingresos (con apenas 277 CUP de ingresos mensuales en 2016), debería tener
un efecto perceptible en el patrón de distribución de ingresos del país. Sería
un escenario netamente orientado a promover la equidad. (9)
Para simplificar, el escenario reflejaría la formación de un “fondo de
transferencias solidarias” en el presupuesto nacional que, financiado con
aportes del sector no estatal, sería transferido íntegramente a los ciudadanos
de menores ingresos.
Las políticas para reducir la desigualdad no deben limitarse esencialmente
a tratar de reducir el número de “ricos” ni a comprimir el potencial que tienen
estos para emprender actividades que generen ingresos (incluyendo salarios
pagados) dentro de un marco legal definido y efectivo.
Las políticas para reducir la desigualdad deben incluir dos “pasos”:
primero, reducir mediante impuestos la parte del ingreso nacional de la que los
“ricos” se apropian en la distribución primaria (ganancias, salarios, rentas,
etc.). En segundo lugar, redistribuir –mediante el presupuesto- todo ese
ingreso, o una parte de este, directamente a los grupos sociales con menores
ingresos.
A veces se piensa que la desigualdad se resuelve fundamentalmente
“quitándole” a los “ricos”, por la vía impositiva, para recortar la diferencia
entre los ingresos de estos y los ingresos de otros grupos sociales. En realidad,
existen estudios que indican que el efecto “reductor” de los impuestos sobre el
ingreso de los “ricos” solamente contribuye a un 25% de los resultados de las
políticas para reducir la desigualdad. El peso mayor -tres cuartas partes del
efecto- lo tienen las transferencias presupuestarias de ingresos hacia los
grupos sociales de menos ingresos. (10)
Es decir, reducir la desigualdad no implica solamente disminuir el ingreso
disponible de los “ricos”, sino que requiere aumentar el ingreso disponible de los
“pobres” por la vía de la redistribución presupuestaria, pero para poder hacer
eso hace falta disponer de una base impositiva estable y debe contarse con un
monto suficiente de ingresos del sector no estatal, en los que de manera
creciente se sustenta la base impositiva.
Aquí vale hacer dos precisiones. En primer lugar, cuando se considera -en
el caso de Cuba- el aporte del sector no estatal al presupuesto, no se trata
estrictamente de una redistribución desde los “ricos” hacia los “pobres” pues
una parte de las personas que funcionan en el sector no estatal pudieran no
clasificar como “ricos”. Sin embargo, para simplificar un análisis de tipo
ilustrativo, se asume en este texto que la mayoría de los contribuyentes del
sector no estatal clasifican como “ricos” y, en ese sentido, se considera que
la transferencia de parte de los ingresos del sector no estatal hacia otros
grupos sociales reflejaría aproximadamente un proceso de redistribución de
ingresos desde los “ricos” hacia los “pobres”. (11)
En segundo lugar, el enfoque de redistribución “pura” adoptado para el
primer escenario no representa una sugerencia de política económica.
Simplemente se utiliza para ilustrar una “frontera” posible de redistribución.
Ciertamente, una parte de los aportes del sector no estatal al presupuesto
pudiera ser utilizada para financiar otros gastos (inversiones, programas
sociales universales, etc.), pero el punto que debe quedar claro es que las
políticas para reducir la desigualdad son más efectivas cuando incluyen transferencias
directas hacia los grupos sociales de menores ingresos.
Escenarios “mixtos”
El valor captado a partir de los aportes presupuestarios del sector no
estatal se utilizaría para dos destinos diferenciados: la distribución
“solidaria” vía las transferencias presupuestarias hacia un grupo social
particularmente desfavorecido (los pensionados), y la formación de un fondo de
inversión.
A diferencia del escenario de distribución “pura”, en el que no se
intentaría modificar la tasa de crecimiento económico, los dos escenarios
“mixtos” incluirían el estímulo a la acumulación económica del país mediante su
contribución parcial al incremento de la tasa de inversión nacional, apoyada en
la utilización, para ese propósito, de un porciento de los aportes presupuestarios
del sector no estatal.
El escenario # 2, identificado como “Mixto” pro-crecimiento, destinaría el
45% de los aportes presupuestarios no estatales al fondo de inversión, en tanto
el escenario # 3, identificado como “Mixto” pro-ingresos, le concedería un
mayor peso relativo a la transferencia de ingresos focalizados y por tanto le
dedica una parte comparativamente menor (40%) al fondo de inversión.
A diferencia del escenario de distribución “pura” que transferiría un monto
equivalente al 10,5% del PIB desde los “ricos” hacia los “pobres” entre 2020 y
2023, el monto de ingresos transferido a los “pobres” en el escenario # 2
(“Mixto” pro-crecimiento) equivaldría al 5,77% del PIB y el valor transferido
en el escenario # 3 (“Mixto” pro-ingresos) equivaldría al 6,3% del PIB. (Ver el
ANEXO con la explicación detallada de los cálculos realizados para los
tres escenarios).
Las proporciones mencionadas (55%/45% y 60%/40%) se han utilizado solamente
para ejemplificar posibles variantes. Otras proporciones también pudieran ser
utilizadas para construir escenarios adicionales.
En ese sentido, mientras que para el escenario de distribución “pura” se
asumiría una tasa de crecimiento anual de 6% del PIB, a precios corrientes,
durante todo el período 2017- 2023 (el mismo promedio registrado entre 2011 y
2016), los dos escenarios “mixtos” asumirían una tasa de crecimiento anual de
6% del PIB, a precios corrientes, durante la etapa 2017- 2020, y una tasa de
crecimiento anual de 10% del PIB, a precios corrientes, durante la etapa 2020-
2023. (12)
Este supuesto se apoya en la premisa de que se habría “cerrado” la brecha
de inversión que permitiría alcanzar una tasa de crecimiento promedio anual de
10% del PIB a precios corrientes en el período 2020- 2023. La brecha de
inversión ha sido calculada en este análisis como un 7,3% del PIB a precios
corrientes, en 2016. (13)
Los anteriores supuestos consideran que durante la etapa 2017- 2020 se
estaría acumulando la “masa crítica” necesaria –en términos de base impositiva
y de aportes presupuestarios del sector no estatal- que permitiría comenzar a
aplicar realmente un enfoque “mixto” (incluyendo el apoyo a la inversión) a
partir de 2020, pero no antes. Es decir, que, en sentido estricto, los
escenarios “mixtos” serían completamente operativos en la segunda etapa 2020-
2023, cuando se cerraría la brecha de inversión.
Una parte de esa brecha sería cubierta mediante un fondo de inversión
estatal financiado con parte de los aportes que el sector no estatal hace al
presupuesto. La cuantía sería diferente en dependencia del escenario “mixto”
específico que se considere, pero en cualquier caso se estima una contribución
que oscilaría alrededor del 60% de la brecha de inversión. Este trabajo asume,
por tanto, que el resto de la brecha debería ser cubierto mediante otras
fuentes de inversión directa: sector estatal, sector cooperativo, sector
privado nacional (reinversión directa de utilidades), crédito nacional,
remesas, inversión extranjera, y otros financiamientos externos.
Es razonable esperar que el incremento de la inversión cooperativa y
privada nacional pudiera contribuir a cerrar una parte de la brecha de
inversión nacional mediante la acumulación directa de esos sectores,
principalmente asumiendo que se legalice la empresa privada nacional y que
mejore sustancialmente el marco institucional en el que deben funcionar el
sector cooperativo y privado. Sin embargo, es aconsejable introducir una nota
de cautela, pues la tasa de inversión de la micro y la pequeña empresa privada
es generalmente menor que la tasa de inversión de las empresas de mayor escala,
de cualquier tipo de propiedad (privadas, cooperativas y estatales). Existe
literatura especializada acerca del tema, con análisis de ese fenómeno en otros
países. (14)
Varias de las causas más frecuentemente citadas son el tipo de actividades
en las que se concentran las micro y pequeñas empresas, las dificultades para
acceder al financiamiento y la mayor vulnerabilidad frente a los riesgos. Las
micro y pequeñas empresas tienden a concentrarse en actividades de servicios
donde la intensidad de capital es menor en comparación con otras actividades
como la industria y la agro-industria. Por otra parte, las micro y pequeñas
empresas dependen en muy alto grado de fuentes propias de financiamiento, lo
cual limita la disponibilidad de capital para la expansión de las empresas.
Igualmente, la mayor vulnerabilidad que presentan frente a los riesgos hace que
esas empresas asuman generalmente un enfoque cauteloso ante la inversión.
En el caso de Cuba, la excepción obvia es la actividad privada y
cooperativa en el sector agropecuario, donde, potencialmente, las tasas de
inversión de las micro y pequeñas empresas privadas pudieran ser
comparativamente mayores que las de empresas de escala similar en otras
actividades del sector no estatal, sobre todo en el corto y mediano plazos.
En este sentido, el enfoque que se adopta en este trabajo es que, dadas las
características que pudieran limitar la inversión directa por parte de las
micro y pequeñas empresas que pudieran operar en el sector no estatal, sería
más efectivo utilizar, sobre todo al principio, una parte del aporte del sector
no estatal para formar un fondo de inversión estatal que –concentrando
recursos- pudiera contribuir a elevar la tasa de inversión nacional.
Sobre este particular, conviene hacer dos precisiones. En primer lugar, de
ninguna manera se intenta menospreciar aquí la inversión directa que pudieran
hacer las micro y pequeñas empresas privadas, la cual sin dudas contribuiría al
crecimiento económico y al empleo. De lo que se trata es de incorporar al
debate económico actual el conocimiento disponible acerca del modo en que
funciona la inversión en esas empresas privadas de menor escala. Obviamente, en
la medida en que eventualmente pudieran establecerse empresas privadas
nacionales de una escala mayor, por ejemplo, empresas medianas, el perfil
promedio de la inversión propia del sector privado pudiera modificarse.
El sector privado tendrá –en las entidades que sean exitosas- una capacidad
de ahorro que potencialmente pudiera financiar la inversión, pero como también
es sabido, el ahorro no se convierte automáticamente en inversión y eso tiene
características particulares en el caso de las micro y pequeñas empresas.
En segundo lugar, la formación de un fondo de inversión representaría un
mecanismo de movilización del ahorro del sector no estatal que podría ser
transformado por el Estado en inversión, con escalas muy superiores a las que
de manera fragmentada pudiera ofrecer el sector no estatal de micro y de
pequeñas empresas, como, por ejemplo, las inversiones que se necesitan para la
creación de infraestructuras, incluyendo aquellas que desempeñan un impacto
notable en las políticas de equidad, como es el caso de las redes de transporte
público y el suministro de agua potable.
Equidad y crecimiento en los escenarios.
Existen diversos indicadores para medir el posible resultado de las
políticas de impuestos sobre la equidad y el crecimiento, algo que pudiera
tener utilidad para informar el proceso de toma de decisiones de políticas
públicas.
En este trabajo se han identificado dos indicadores: el monto de
transferencias per cápita a los pensionados (objetivo de equidad) y el
incremento del PIB per cápita (objetivo de crecimiento). Ambas cifras expresan
estimados del incremento de los indicadores durante el período 2020- 2023.
Los dos escenarios “mixtos” –que suponen un crecimiento promedio anual del
10% del PIB a precios corrientes- presentan un incremento similar de 3049 CUP
en el PIB per cápita, que pasaría de ser 10 299 CUP en 2020 a 13 708
CUP en 2023.
Escenarios
|
Transferencias a grupo de
menores ingresos (% PIB)
|
Utilización de aportes no estatales
para “fondo de inversión”
(% PIB)
|
Porciento de la brecha de
inversión cubierta por el “fondo de inversión”
2020-2023 (%)
|
Tasa de crecimiento promedio
anual del PIB 2020- 2023
(%)
|
Incremento de transferencias
per cápita a pensionados
2020-2023
(CUP)
|
Incremento del PIB per cápita
en 2020- 2023 (CUP)
|
Escenario # 1
“distribución pura”
|
10,5
|
0
|
0
|
6
|
1406
|
1967
|
Escenario # 2
“mixto” pro- crecimiento
|
5,77
|
4,73
|
64,8
|
10
|
1331
|
3409
|
Escenario # 3
“mixto” pro-ingresos
|
6,3
|
4,2
|
57,3
|
10
|
1453
|
3409
|
Ver ANEXO con detalles sobre el cálculo de
las cifras de la tabla
La diferencia entre los
dos escenarios “mixtos” radica en las transferencias realizadas a los
pensionados, siendo el escenario 3 (“mixto” pro- ingresos) el que saca ventaja
en ese indicador, algo que es coherente con el supuesto de haber dedicado a
esas transferencias una mayor parte relativa de los aportes captados del sector
no estatal.
A pesar de que la
porción de los aportes que serían captados del sector no estatal para ser
dedicados a transferencias de ingresos a los jubilados sería muy distinta en el
escenario #1 de distribución “pura” (100% de los aportes) en comparación con
los escenarios “mixtos” (con cifras de 60% y de 55% respectivamente), en
realidad el valor de las transferencias de ingresos sería mayor en el escenario
#3 (“mixto” pro-ingresos). La razón no es difícil de entender, se estarían
“repartiendo pasteles” de diferente tamaño. El crecimiento económico
funcionaría de manera tal que con proporciones menores de distribución se obtendrían
mayores valores de transferencias de ingresos en el escenario #3 “mixto”.
Los escenarios “mixtos”
ofrecen resultados claramente superiores al escenario de distribución “pura” en
el indicador de crecimiento del PIB per cápita, mientras que existen valores no
muy diferentes en cuanto al incremento de las transferencias per cápita a
pensionados.
Pero, ¿cuál de los dos
escenarios “mixtos” sería el más apropiado?
No existe una respuesta
única, dependería de varios factores, principalmente del objetivo de política
que pudiera priorizarse en un momento determinado y también de las condiciones
de funcionamiento de la economía.
En principio, pudiera
pensarse que el escenario # 3 (“mixto” pro-ingresos) ofrecería la ventaja de
combinar los niveles más elevados de ambos indicadores (el monto de
transferencias per cápita a los pensionados y el incremento del PIB per
cápita), pero es en ese punto donde debería considerarse –adicionalmente- la
capacidad de cada uno de los dos escenarios “mixtos” para asegurar la sostenibilidad
del crecimiento económico a un nivel relativamente alto.
Conviene entonces
incluir un tercer indicador: la contribución que haría cada uno de los
escenarios “mixtos” a la solución de la brecha de inversión del país. Se
sugiere medir esa contribución como el porciento que representa la porción del
PIB destinado a la inversión –captada de los aportes presupuestarios del sector
no estatal- en relación con la brecha de inversión total, medida esta como un
porciento del PIB.
Como se ha indicado anteriormente, la
brecha de inversión ha sido calculada en este análisis como el equivalente
aproximado de un 7,3% del PIB a precios corrientes.
El siguiente gráfico permite visualizar
que, siendo muy parecidos los resultados de los escenarios “mixtos” (#2 y #3) en
cuanto a los indicadores de equidad y de crecimiento, sin embargo, presentan
diferencias apreciables en cuanto a la contribución que harían para reducir la
brecha de inversión.
En un contexto como el actual y en el
previsible futuro inmediato, donde cada 1% de incremento de la tasa de
inversión es muy importante, parecería razonable asumir que el escenario # 2
(Mixto” pro-crecimiento) sería el más adecuado.
Implicaría una contención de la
desigualdad en menor medida que el escenario #3 –pero, en un marco general de
avance en ese campo- para asegurar, en mejor medida que los otros escenarios,
el factor crucial que sostiene el progreso simultáneo de la prosperidad
material general (PIB per cápita) y de la contención y posible reversión de la
desigualdad.
Cuatro posibles lecciones
analíticas de este escueto ejercicio de escenarios serían las siguientes:
- El
crecimiento económico es crucial para ofrecer prosperidad general (mayor
PIB per cápita) y para financiar –mediante transferencias “solidarias” de
ingresos- el incremento del bienestar de grupos de menores ingresos (por
ejemplo, mayores pensiones), reduciendo la situación de pobreza de esos
grupos y contribuyendo a contener y quizás revertir la desigualdad.
- Una
política que redistribuya los ingresos de los “ricos” aumentando
exclusivamente la capacidad de consumo de los “pobres” puede ser menos
eficaz, a los efectos de equidad a largo plazo, que una política que
combine lo anterior con la redistribución de parte de los ingresos de los
“ricos” para aumentar la inversión y con ello apoyar un mayor crecimiento.
- Existe
la posibilidad de diseñar y de aplicar en Cuba una política de “doble
dividendo” en relación con la política fiscal (impuestos y transferencias
presupuestarias) aplicada al sector privado. El potencial que tiene el
sector privado para contribuir a crear una base impositiva debe ser
considerado como una “fortaleza” en el marco de la reforma del modelo
económico y social del país. Cabe recordar que el actual modelo económico
cubano está aquejado por una notable brecha de inversión que el sector
estatal no es capaz de “cerrar” con los ingresos que genera, incluso ni en
asociación con el capital extranjero.
- La
condición básica en la que se apoyaría esa política de “doble dividendo”
(combinación de crecimiento y equidad) sería la existencia de un marco
institucional –especialmente la legalización de la empresa privada
nacional- que permita liberar las fuerzas productivas que produciría el
incremento de la base impositiva nacional.
En suma, es conveniente
considerar el reemplazo de una política actual que –parafraseando la punzante
argumentación de Colbert- parecería estar más concentrada en estrangular a la
oca que en desplumarla.
NOTAS
1 Ver, “La sorprendente
inversión cubana en servicios empresariales e inmobiliarios: ¿es apropiada?”, El
Estado como tal, 30 de julio de 2018, https://elestadocomotal.com/2018/07/30/la-sorprendente-inversion-cubana-en-servicios-empresariales-e-inmobiliarios-es-apropiada/
2 Hilia Tamayo Batista,
“Conozca más sobre la Declaración Jurada y el pago de impuestos en Cuba”, Radio
Rebelde (sitio web), 12 de enero de 2018, http://www.radiorebelde.cu/noticia/conozca-mas-sobre-declaracion-jurada-pago-impuestos-cuba-20180112/
3 Cálculo del autor. El
valor del PIB de 2017 a precios corrientes se ha estimado en 96 852 millones de
CUP, asumiendo una tasa de crecimiento de 6% respecto al nivel del PIB en 2016
a precios corrientes (91 370 millones de CUP). Las proporciones que se
establecen en este texto entre los ingresos brutos declarados por los
contribuyentes privados y el PIB simplemente ofrecen una idea aproximada del
tamaño relativo de esos ingresos. No significa una medición precisa basada en
la metodología estadística de las cuentas nacionales.
4 La cifra de 11%
relativa al presupuesto de 2018 fue tomada de: Prensa Latina, “Cuba aumenta
proyección de ingresos tributarios en 2018”, Progreso Semanal, 7 de
febrero de 2018 http://progresosemanal.us/20180208/cuba-aumenta-proyeccion-ingresos-tributarios-2018/, la cifra de 11% relativa al
presupuesto de 2017 fue tomada de: “Lina Pedraza: Ejecución del Presupuesto en
2017 tuvo un comportamiento favorable en Cuba”, Cubadebate, 21 de
julio de 2018, http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/07/21/lina-pedraza-informe-de-liquidacion-del-presupuesto-del-estado-correspondiente-al-ano-2017/#.W3V6Qrp9jmE y la cifra de 8% del
presupuesto de 2016 fue tomada de Ledys Camacho Casado, “El aporte fiscal a
buen recaudo”, Opciones, 13 de enero de 2017, http://www.opciones.cu/cuba/2017-01-13/el-aporte-fiscal-a-buen-recaudo/
5 Francisco Rodriguez,
“Tributos”, periódico Trabajadores, 28 de enero de 2018, http://www.trabajadores.cu/20180128/tributos/
6 Cálculo del autor. El
coeficiente 0,527 es el resultado de dividir 6 118 millones de CUP
(aportes del sector no estatal a los ingresos del presupuesto en 2017) entre
los ingresos brutos en 2017 reportados por los contribuyentes que debieron
presentar declaración jurada (11 600 millones de CUP). La cifra 6 118
millones de CUP representa el 11% del total de ingresos presupuestarios de 55
mil 618 millones de CUP de 2017. Fuente: Ver, “Lina Pedraza: Ejecución del
Presupuesto en 2017 tuvo un comportamiento favorable en Cuba”, Cubadebate,
21 de julio de 2018. Op. Cit.
7 Cálculo del autor. La
cifra exacta es de 23 070 millones de CUP, pero se ha aproximado a 23 mil
millones. Con el dato del PIB a precios corrientes para 2016 (91 370
millones de CUP) se ha estimado en 115 352 millones de CUP el PIB a precios
corrientes de 2020, utilizando un período de 4 años y una tasa promedio anual
de crecimiento del PIB a precios corrientes del 6% (se toma como referencia el
promedio de crecimiento del PIB a precios corrientes entre 2011 y 2016).
Fuente: ONEI, Anuario Estadístico de Cuba 2016. Tabla 5.2 – Oferta y
Demanda Global – A precios corrientes. http://www.one.cu/aec2016/05%20Cuentas%20Nacionales.pdf
8 Cálculo del autor. Se
ha aplicado un coeficiente de 0,527 (ver tercer supuesto) a la cifra estimada
de ingresos brutos de los contribuyentes que presentarían declaración jurada en
2020 (23 mil millones de CUP) para obtener la cifra de 12 121 millones de
CUP en 2020. Las proporciones que se establecen en este texto entre los aportes
no estatales al presupuesto nacional y el PIB simplemente ofrecen una idea
aproximada del tamaño relativo de esos ingresos. No significa una medición
precisa basada en la metodología estadística de las cuentas nacionales.
9 Se utilizan las
cifras de pensionados y de pensión media de 2016. Para simplificar el análisis,
se asume que el número de pensionados no varía durante el período de estudio.
Ver, ONEI. Anuario Estadístico de Cuba 2016. Tabla 7.14 – Cantidad de
beneficiarios de la seguridad social vigentes, pensión media y altas concedidas
http://www.one.cu/aec2016/07%20Empleo%20y%20Salarios.pdf
11 El criterio de
“rico” utilizado en este trabajo consiste en sobrepasar el nivel de 50 000 CUP
de ingresos personales anuales que la Oficina Nacional de Administración
Tributaria de Cuba (ONAT) adopta para gravar la mayor tasa de impuestos
marginal (50%) a quienes deben reportar sus ingresos mediante declaración
jurada. El criterio de “pobre” utilizado en este trabajo abarca las personas
que viven en hogares cuyo ingreso total es inferior a tres salarios estatales
promedios. Ver, “Contando “ricos” y “pobres” en Cuba: ¿qué dicen los datos
disponibles?”, El Estado como tal, 10 de agosto de 2018 https://elestadocomotal.com/2018/08/10/contando-ricos-y-pobres-en-cuba-que-dicen-los-datos-disponibles/
12 Como la casi
totalidad de los datos recientes relativos a la política fiscal (especialmente
los ingresos declarados y los impuestos) se expresan en precios corrientes, ha
tenido que utilizarse en este análisis las estadísticas en precios corrientes
de otros indicadores -como el PIB y la inversión- que normalmente se
analizan expresados en precios constantes para facilitar una comparación
adecuada a través del tiempo. Se ha asumido que una tasa de 6% de crecimiento a
precios corrientes del PIB aproximadamente se corresponde con una tasa de 2% a
precios constantes, y que una tasa de 10% a precios corrientes aproximadamente
se correspondería con una tasa del 6% a precios constantes. Naturalmente, es un
supuesto discutible.
13 Existen dos series
estadísticas de la tasa de inversión (formación bruta de capital), una
correspondiente a la serie de datos en precios corrientes y la otra reflejada
en la serie de datos de las cuentas nacionales en precios constantes de 1997.
El valor de la tasa en precios corrientes es menor que el de la tasa en precios
constantes. Por ejemplo, en 2016 la tasa de inversión en precios corrientes era
de 9,6% y de 15,6% en precios constantes. Existen estudios que han estimado que
se necesita una tasa de inversión de 27,5% del PIB a precios constantes para
que la economía crezca al 6% promedio anual. Ver, Vilma Hidalgo de los Santos y
Yordanka Cribeiro Díaz. “Estrategia de crecimiento y equilibrio macroeconómico
en Cuba”. Economía y Desarrollo. Vol.153, supl.1 La Habana,
2015. http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0252-85842015000100003 Si a precios constantes la tasa
en 2016 fue de 15,6%, entonces faltaba el equivalente del 11,9% del PIB para
poder cerrar la brecha. Si se divide la segunda entre la primera cifra se
obtiene un cociente de 0,76. Si se aplica ese cociente a la tasa en precios
corrientes (9,6%), la brecha de inversión a precios corrientes equivaldría a
7,3% del PIB.
14 African Center for
Economic Transformation (ACET). Access to Finance by SMEs. World Bank
Ghana Office. 2016, y Alexandra Moritz, Joern H. Block, y Andreas Heinz.
“Financing Patterns of European SMEs: An Empirical Taxonomy”. Working Paper
2015/30. EIF Research & Market Analysis. European Investment Fund.
ANEXO
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