La reforma monetaria en Cuba hasta el 2016: entre gradualidad y “big bang” ( I)

Por Dr. Pavel Vidal Alejandro y Dr. Omar Everleny Pérez Villanueva

1. INTRODUCCIÓN (1) 

Los objetivos generales de la reforma cubana quedaron a grandes rasgos expuestas en el documento “Lineamientos de la Política Económica y Social”, aprobado en 2011 durante el 6to Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC). En el capítulo sobre la política monetaria y financiera se destacan dos objetivos, en primer lugar estaríamos hablando de la expansión de las microfinanzas, objetivo para el cual ya está vigente una legislación y en el que se avanza de forma paulatina; en segundo lugar, se menciona la dualidad monetaria, asunto sobre el que no se han decidido aún acciones concretas y existe una gran incertidumbre. Estos dos parece que constituirán los elementos de cambios más relevantes en la política monetaria y financiera como parte de la reforma que avanza en la economía cubana, y que se ha planteado el año 2016 como fecha límite para el cumplimiento de sus objetivos. (2)

A partir del 20 de diciembre de 2011 tres bancos comerciales estatales abrieron el crédito bancario y los servicios financieros a cuentapropistas y microempresarios e incrementaron las facilidades bancarias a los trabajadores agrícolas privados. La nueva legislación ya ofrece resultados positivos pero discretos. 

Sobre la dualidad monetaria se han levantado nuevas expectativas desde finales de 2013 a partir de la nota oficial publicada en el periódico Granma anunciando que próximamente comenzarán a tomarse un grupo de acciones en el sector empresarial y luego en el sector de la población, con vistas a mover la economía hacia una sola moneda, el peso cubano.(3) De 2011 a 2013 el gobierno había venido organizando algunos experimentos monetarios-cambiarios en determinadas empresas y sectores seleccionados, los cuales ofrecen pistas sobre el tipo de reforma monetaria que se está valorando con mayores posibilidades. 

En cualquier estrategia que finalmente se decida, la principal medida que deberá tomar el Banco Central para erradicar la distorsionante circulación paralela de dos monedas nacionales –peso cubano (CUP) y peso convertible (CUC)– es la devaluación del tipo de cambio oficial del peso cubano, cuestión pospuesta por más de veinte años. 

En este orden, el presente artículo examina los experimentos monetarios ya vigentes y lo que ellos nos dicen sobre la futura reforma monetaria, para luego analizar los beneficios y costos, así como las respuestas de política económica, asociadas a la eventual devaluación del tipo de cambio oficial. 

Uno de los aspectos claves a decidir es la velocidad de la reforma monetaria. Los análisis y conclusiones del presente artículo terminan mostrando un grupo de argumentos que justificarían garantizar, en todo lo posible, la gradualidad como mejor estrategia para la reforma monetaria cubana. No obstante, dada la gran brecha entre los tipos de cambios, será necesario en algunos momentos aplicar devaluaciones al estilo “big bang” con vistas a cumplir la meta de 2016 para la unificación monetaria. 

Los análisis que se exponen en este texto no tienen un respaldo empírico, dado que son acciones que aún no comienzan, y que además no cuentan con antecedentes para la economía cubana. Las valoraciones que se presentan más bien toman en consideración los mecanismos de transmisiones monetarias y financieros reconocidos por la teoría y las experiencias internacionales, y entre ellos se intentan seleccionar los que tendrían mayores probabilidades de manifestarse en la economía cubana dadas las características y particularidades de su política monetaria y del sistema bancario-financiero. Igualmente es clave poder entender los orígenes de las distorsiones hoy presentes, las cuales se remontan a la crisis de la década de 1990 y a las respuestas de política económica decididas en aquel entonces. Por tanto, el valor agregado de las conclusiones que se presentan se respalda en esta evaluación del origen y del contexto de los problemas monetarios-financieros que hoy el gobierno cubano propone darle solución. 

Por una cuestión de espacio no se pueden tratar al mismo tiempo el tema de las microfinanzas y la dualidad monetaria. Este documento se centra en el segundo tema. 

2. EL SISTEMA BANCARIO Y LA REFORMA 

En los años noventa el sistema financiero cubano estuvo sujeto a una profunda transformación. Se creó un sistema bancario de dos niveles que sustituyó el esquema anterior de un solo banco que cumplía al mismo tiempo funciones de banca central y comercial, tal y como fue típico de los sistemas socialistas. En 1997 se creó el Banco Central de Cuba como organización rectora de la supervisión bancaria, el sistema de pagos y la política monetaria y cambiaria. 

En algún grado la banca pudo atemperarse a la reforma impulsada en aquellos años después de la desaparición del bloque socialista, la cual además incluyó, la apertura al turismo, a la inversión extranjera, a las remesas, la reestructuración del sistema empresarial estatal, y una liberación parcial de espacios para el sector privado de pequeña escala, entre otros cambios aprobados en aquel entonces por el presidente Fidel Castro.(4) 

En el sistema financiero aparecieron nuevos bancos comerciales e instituciones financieras no bancarias; todos de propiedad estatal pero con facultades para la toma de decisiones crediticias dentro de determinados parámetros generales definidos por el Banco Central. Se le dio entrada a instituciones financieras internacionales que legalmente se constituyeron como oficinas de representación de sus casas matrices. Algunas de ellas han venido realizando operaciones de crédito y servicios financieros, pero con múltiples presiones y limitaciones para su funcionamiento debido a las sanciones del gobierno de Estados Unidos sobre la Isla. 

Actualmente, el sistema financiero cubano está conformado por 8 bancos comerciales estatales, un banco mixto con capital estatal cubano y venezolano (Banco Industrial de Venezuela-Cuba), 9 instituciones financieras no bancarias estatales, y 15 oficinas de representación de instituciones financieras extranjeras. El sistema financiero logró determinados progresos en la modernizando, informatización y en el desarrollo de nuevos servicios e instrumentos para la captación de ahorro y asignación de crédito. (5) 

El Banco Central se ha mantenido fijando los tipos de interés de los depósitos a la vista y a plazo fijo en los bancos estatales, mientras que ha definido rangos estrechos para los tipos de interés de los préstamos. Se incorporó cierto grado de competencia entre las diferentes instituciones financieras, aunque dentro de un marco muy acotado. El mercado interbancario nunca logró mucho auge, más allá de los depósitos interbancarios y puntuales operaciones de crédito entre las instituciones financieras. 

La reforma del sistema financiero, al igual que el resto de las transformaciones de los años noventa se detuvieron en los años 2000, varias propuestas de cambios quedaron pendientes, algunas de las cuales hoy se intentan retomar bajo la presidencia de Raúl Castro. Por ejemplo, el desarrollo del mercado interbancario y el financiamiento del déficit fiscal mediante la emisión de deuda pública son dos aspectos mencionados dentro de la reforma actual, si bien no hay mucha claridad en los pasos que se darán para avanzar en dichos propósitos. En esta nueva etapa, los cambios de mayor profundidad para el sistema bancario parece que estarán asociados a la expansión de las microfinanzas. 

Las instituciones financieras cubanas han venido desplegando su labor de crédito principalmente dirigida al sector empresarial estatal, y sólo de forma muy controlada en el sector de los hogares y con los campesinos agrícolas privados. Las restricciones financieras al sector privado no sólo se habían ubicado en el crédito, sino también en la imposibilidad de utilizar instrumentos de pago bancarios y cuentas corrientes. 

En la Gaceta Oficial 40 de noviembre de 2011 se publicó el nuevo marco legal en el que podrán actuar financieramente los cuentapropistas, microempresas y los trabajadores agrícolas privados (Ver Ministerio de Justicia, 2011). Las actuales medidas financieras del gobierno cubano permiten clasificar la nueva política como una apertura al microcrédito y las microfinanzas. El volumen de los montos crediticios esperados (algunos cientos de dólares), el tipo de actores receptores de los créditos (individuos, pequeños productores agrícolas y microempresas), así como, las características de las garantías permitidas (no apoyada en hipotecas), ubicarían las nuevas operaciones financieras dentro del campo del microcrédito. La apertura también es extensiva a las microfinanzas dado que los microempresarios recibirán otros servicios financieros además de crédito, en específico, el manejo de cuentas corrientes y la utilización de instrumentos de pago bancario. 

Hasta julio de 2013 se habían otorgado 271.152 créditos por más de 1500 millones de pesos (62,5 millones de dólares al tipo de cambio de la población). Las propias autoridades bancarias consideran discreta la cifra de créditos solicitados por el sector privado. Dada la poca experiencia previa de los bancos cubanos en microcréditos, las dificultades tecnológicas, y las reducidas alianzas con actores locales, entre otras limitantes, la cifra de créditos registrada hasta el momento debería tomarse como positiva y como indicador de las potencialidades que pudieran desplegarse si se siguen tomando las medidas adecuadas. No deberían escatimarse esfuerzos en este sentido dado que el crecimiento del sector privado necesita de este acompañamiento financiero para su despegue y sostenibilidad. 

3. EQUILIBRIOS MONETARIOS Y FINANCIEROS 

El Gráfico 1 muestra la evolución de la inflación desde 1990 medida por el Índice de Precios al Consumidor (IPC) en pesos cubanos. Se aprecia que en el período 1991-1993 la inflación trepó a tasas de dos y tres dígitos, sin embargo, a partir de 1994 las autoridades económicas lograron controlar el incremento de los precios.6 El principal determinante de la inflación en los años noventa fue el incremento del déficit fiscal el cual llegó a representar más del 30% del PIB. El gobierno aumentó los gastos fiscales para apoyar las empresas públicas que se volvieron irrentables como resultado de la crisis y así logró contener la tasa de desempleo, la cual solo llegó al 8%. Al mismo tiempo se conservaron en términos nominales los gastos sociales (educación, salud, asistencia social y subsidios a la canasta alimenticia) y se evitó enviar a la miseria a miles de familias. El déficit fiscal se monetizó y provocó un incremento excesivo de la oferta monetaria en momentos en que además disminuía la demanda de dinero para transacciones debido a la contracción de 35% del PIB. El resultado fue el incremento de la inflación y la pérdida en más de un 80% del valor de los salarios estatales, los cuales se quedaron congelados en términos nominales pero en términos reales absorbieron el costo de la crisis. El costo de la crisis se distribuyó de esta manera entre los empleados estatales; fue la alternativa al desempleo masivo y a la miseria de miles de familias. 

Medidas posteriores de ajuste fiscal y la recuperación gradual del crecimiento económico permitieron controlar la inflación. Si bien el Banco Central ha contribuido a mantener la inflación en un dígito, este no tiene como tal definido un objetivo explícito de inflación, ni tiene desarrollado un esquema de política monetaria que le permita proponérselo. 

La política monetaria no emplea aún instrumentos convencionales de política monetaria. La planificación y la centralización han sido los instrumentos que se han usado principalmente para regular la demanda agregada en la economía. No parece que la política monetaria esté pensando en transitar por el momento hacia la utilización de instrumentos indirectos convencionales como las operaciones de mercado abierto, el encaje legal y la tasa de descuento. En un contexto de control de los tipos de interés, baja competencia y ausencia de un mercado interbancario, han resultado inoperantes para la política monetaria los mecanismos de transmisión a través del sistema bancario, con vistas a influir indirectamente en los niveles de crédito, la oferta monetaria y en última instancia la demanda y los precios. Por otra parte, la posibilidad de emplear operaciones de mercado abierto ha estado vetada por la inexistencia de un mercado de deuda pública interna. Tampoco existen bonos propios del Banco Central o algún otro instrumento financiero que sirva para colaterizar algún tipo de operación de expansión y contracción de la base monetaria a través de la ventanilla de descuento. 

La estabilidad de precios durante la década tiene algunos determinantes fundamentales visibles. Primero, el control directo del gobierno de una parte de los precios (más del 40% del IPC en pesos cubanos). Segundo, el haber mantenido en promedio un bajo déficit fiscal (alrededor del 3% del PIB). Tercero, el control de los tipos de cambios tanto del peso cubano como del peso convertible. 

La baja inflación es una ventaja importante que tiene la reforma cubana actual en relación a la reforma de los años noventa que debió proponerse un grupo de medidas de estabilización fiscal y monetaria. La política monetaria puede por tanto concentrarse en otros objetivos como la propia eliminación de la dualidad monetaria y la convergencia de los tipos de cambio. 

No obstante, las reforma cambiaria que se implemente sí podría implicar desafíos en la conservación de la estabilidad monetaria y fiscal. Las estrategias que se pongan en marcha para eliminar la dualidad monetaria, devaluar y lograr la convergencia de los tipos de cambio, requerirán medidas fiscales compensatorias (al menos transitorias) para las empresas y familias afectadas; todo ello podría tensionar las cuentas fiscales por el lado del gasto y en última instancia generar inflación. Por otro lado, la necesaria devaluación de los tipos de cambios tendrá un traspaso a los precios finales de consumo. Es decir, tanto el déficit fiscal como la inflación recibirán presiones a lo largo de la reforma monetaria, las cuales deberán ser sorteadas por las autoridades económicas. 

Pasando a otros aspectos de la política monetaria, es necesario apuntar que si bien el Banco Central ha logrado mantener la inflación bajo control, este no ha podido evitar la ocurrencia de otro tipo de desequilibrios monetarios. Desde 2008 la economía cubana comenzó a sufrir una crisis de deuda, bancaria y cambiaria. Los shocks externos y las medidas de centralización financiera decididas en los años previos, estuvieron entre las causantes fundamentales. También fueron determinantes de la crisis financiera cubana los errores en el diseño de la política monetaria que acompañó al peso convertible después de la desdolarización en 2003 y 2004, entre ellos la ausencia de reglas y transparencia en relación a la emisión del CUC. En el cuadro 1 se resumen las principales causas de la crisis financiera cubana de 2008. 

Cuadro 1. Causas de la crisis financiera cubana en 2008 

1) Crisis de balanza de pagos desde 2008 detonada por los tres choques externos: caída de los términos de intercambio, una nefasta temporada de huracanes que obligó a ejecutar importaciones adicionales de alimentos, así como de insumos para la reparación de viviendas e infraestructura, y la crisis internacional con sus canales de transmisión hacia la financiación externa y las exportaciones cubanas. Estos shocks actuaron sobre una balanza de pagos que ya padecía de fragilidades tras la desaceleración de la exportación de servicios médicos a Venezuela. 

2) La eliminación desde 2003 de la caja de conversión (currency board) que controlaba la emisión de pesos convertible (CUC), sin fijarse alguna regla monetaria sustituta. Anteriormente, por cada peso convertible en circulación había un dólar de reserva en el Banco Central, pero al romperse este sistema y no sustituirse por otra regla monetaria, el Banco Central quedó con libertad ilimitada para imprimir dicha moneda. Aunque no son públicos los datos, los hechos muestran que hasta 2009 se había emitido una cantidad de CUC muy por encima de las reservas en divisas requeridas para respaldar su convertibilidad. 

3) La recentralización de los recursos financieros desde 2005. Ese año se creó la Cuenta Única del Estado donde las empresas están obligadas a remitir sus ganancias, el pago de impuestos y otros aportes en divisas y también en pesos convertibles. La centralización se puede considerar otro factor promotor de la crisis bancaria en la medida que provocó una concentración del riesgo financiero en un único agente económico, en este caso, el gobierno central. No era la primera vez que el gobierno enfrenta una crisis en sus finanzas, la diferencia es que anteriormente ello no repercutía con tanto rigor sobre los balances de los bancos al estar más diversificada la liquidez entre las cuentas corrientes de las diferentes empresas estatales. 

4) Otro factor que agravó la crisis financiera es la política de tipo de cambio fijo. Una devaluación oportuna y gradual del tipo de cambio del peso convertible hubiese ayudado a restablecer el equilibrio de balanza de pagos. Hubiese servido para generar incentivos a favor de la sustitución de importaciones, el incremento de las exportaciones y hubiese beneficiado la competitividad-precio del turismo. Desde 2005 hasta marzo de 2011 el tipo de cambio se mantuvo fijo en 0,92 CUC por 1 USD. Sólo en marzo de 2011 se devaluó un 8% para retornar a la paridad de 1CUC:1USD.

                            Fuente: Vidal y González-Corzo (2010) 

La estabilización del sistema bancario cubano y financiero no pudo contar con la ayuda de un prestamista de última instancia internacional, dado que Cuba no es miembro de los principales organismos financieros internacionales. (7 )Los propios problemas económicos de Venezuela han imposibilitado un ejercicio de este tipo desde su principal aliado económico o desde el recién instaurado Banco del ALBA. 

La única opción que le quedó en las manos del gobierno es la implementación de una procíclica política de ajuste para resolver los problemas de solvencia detrás de la crisis de liquidez y poder además disponer de superávits financieros para poco a poco ir pagando las deudas. El gobierno de Raúl Castro ha implementado un ajuste de las importaciones, las inversiones y de las erogaciones fiscales; el control de los gastos ha sido casi una obsesión para el nuevo gobierno. Como resultado, se logró reducir el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, el déficit fiscal retorno a valores cercanos al 3% del PIB y se solucionó la crisis bancaria.

Adicionalmente, el gobierno ha logrado un grupo de acuerdos con los acreedores internacionales para rebajar el endeudamiento externo. Con China se logró una posposición de pagos de los servicios de la deuda para después de 2015, Japón condonó el 80% de la deuda pendiente desde los años 1980 (alrededor de 1400 millones de dólares), México por su parte también condonó el 70% de una deuda valorada en 487 millones de dólares, mientras que con Rusia también hay un acuerdo en relación a la deuda con la extinta Unión Soviética.

Notas

(1)  Este trabajo es resultado del proyecto desarrollado entre la Universidad de La Habana y Brookings Institution, el cual posibilitó el debate sobre estos temas monetarios-financieros y otros en el taller desarrollado en La Habana en septiembre de 2013, y poder así contar con las impresiones y sugerencias de Augusto de la Torre, Richard Feinberg, Antonio Romero, Carmelo Mesa-Lago, Guillermo Perry, Saira Pons, Ricardo Torres, José Juan Ruiz, Fernando Trejos, Juan Triana, entre otros. 

(2)  Para una descripción amplia de la actual reforma en Cuba se puede consultar el texto de Mesa-Lago (2012) o de Pérez (2012). 

(3)  Ver periódico Granma del 22 de octubre de 2013.

(4) Una descripción amplia de la reforma cubana de los años noventa se encuentra en CEPAL (1997). 

(5)Para más detalles sobre los cambios que ha experimentado el sistema financiero cubano se puede consultar a Pérez (2011). 

(6) La medición del IPC cubano ha acumulado algunas deficiencias como la no inclusión de los mercados en pesos convertibles y el no cambiar la base de ponderación de los bienes y servicios desde el año 1999, por lo que es probable que la inflación oficial esté subestimando en varios puntos porcentuales la inflación efectiva. 

(7) Ver Feinberg (2011) para un análisis sobre la posibilidad que tiene Cuba de convertirse en miembro del FMI y otras instituciones financieras internacionales. 

Continuará