Foto: José Luis Medina (IPS)
Dentro de los productos de la imaginación humana, los impuestos han resultado uno de los más perdurables y también de los que más generan discrepancias y controversias.
Desde el Imperio Chino hasta los Panama Papers, pasando por Robin Hood y Al Capone, este ingenio humano ha sido causa y muchas veces hasta protagonista de episodios importantes de la historia de humanidad.
La expansión del Imperio Romano estuvo soportada en buena parte en un sistema eficiente de colectar impuestos. El diezmo de la Iglesia Católica fue uno de los instrumentos que le permitió amasar riquezas incalculables y facilitó la consolidación de esa religión. Los impuestos han permitido a muchos gobiernos financiar monumentos fastuosos, guerras interminables, programas de espionaje masivo.
Pero no todo es gris. Eficazmente utilizados han servido también para financiar programas de investigación en diferentes áreas de la ciencia, desarrollar obras de infraestructura impresionantes para mejorar la calidad de vida de los pueblos, ayudar a fomentar programas de educación y salud, garantizar servicios de saneamiento, etc. En otras palabras, los impuestos pueden ser un instrumento de redistribución de la riqueza, de mejora de la equidad, de promoción de la prosperidad y el bienestar.
La forma y la cuantía en que se recaudan y los destinos o usos que se les da, son decisivos en la percepción sobre su legitimidad tanto de los ciudadanos como también de las empresas. Pero también existen otros factores fuera del “sistema fiscal” que influyen en esa percepción. Dos de ellos son decisivos, el ingreso es uno de ellos, el otro son los precios.
El ingreso disponible, el dinero que permite acceder a bienes y servicios, no es más que la diferencia resultante del ingreso nominal menos los impuestos. El otro factor que decide la capacidad de compra de las personas, es el nivel de precios. La mejor de las combinaciones –bajos impuestos, altos ingresos nominales y bajos precios– está por lograrse aún. La peor de las combinaciones es, sin dudas, bajos salarios nominales, altos impuestos y altos niveles de precios y se ha repetido muchas veces en la historia de la humanidad.
Todavía peor si los destinos de esos impuestos no se conocen bien, o resultan no ser los pactados, o la decisión sobre su utilización es tomada a espaldas de los que los producen y deben ser beneficiarios directos.
Es interesante que las democracias logren/admitan/promuevan la votación libre, directa, hasta de los Presidentes de un país, pero, cosa rara, los gobiernos si acaso llevan los presupuestos a votación en los parlamentos, y los ciudadanos casi nunca tienen derecho ni mecanismos para expresar su opinión sobre el destino de los ingresos que les han sido sustraídos para engrosar las arcas de los gobiernos. Existen muy pocas experiencias de construcción de presupuestos participativos en el mundo.
La historia reciente de la fiscalidad en Cuba (y por extensión de los impuestos) puede dividirse en varias etapas: desde 1959 una parte del sistema fiscal y de los impuestos heredados del régimen anterior fueron desapareciendo, hasta que en 1967 se abolió el sistema tributario (Ley 1213 de 1967) y se dejó de elaborar el presupuesto del Estado.
Después de mediados de los años setenta y producto de la adopción del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía y de la nueva institucionalización, se vuelve a elaborar el Presupuesto del Estado y renace, de forma paulatina, el sistema tributario (Ley 29 de 1980) y ya en los años noventa, bajo la presión de los cambios introducidos para ajustar la economía cubana a los nuevas condiciones derivadas de la crisis de los noventa, se realiza una reforma integral del sistema tributario (Ley 73 de 1994).
Así pues, la cultura tributaria de la población y de las empresas (estatales) desapareció durante mucho tiempo y se empezó a recuperar paulatinamente a inicios de los años noventa. El nacimiento del sector privado cubano tuvo un rol protagónico en esa recuperación.
Hasta ahora el impuesto a los ingresos personales constituye una fuente marginal de los ingresos del presupuesto del Estado cubano con apenas significación en el PIB (no más del 1%).
En el 2015 (¡los datos aún no son públicos!) la situación no debe haber variado sustancialmente. Ese pequeño por ciento proviene fundamentalmente del sector no estatal.
Nuestro sistema tributario tendrá que avanzar mucho más al igual que la cultura tributaria. No se trata de recuperar la que tuvimos hasta 1967, sino crear una cultura nueva, donde el contribuyente pueda “tocar” de una manera clara y relativamente simple, los beneficios que genera a él y a la sociedad su contribución. Se ha hecho un esfuerzo grande, pero no es suficiente.
Distorsiones macroeconómicas
El fisco cubano, como otros en el mundo, padece hoy de sus propios problemas, parte importante de los cuales no se deben al sistema tributario en sí mismo. Entre aquellos generales a cualquier sistema tributario hay dos muy comunes: la subdeclaración y la evasión de impuestos. En ambos casos se pueden explicar según los incentivos que tengan los ciudadanos y las empresas para pagar impuestos.
Pero en el caso de Cuba existen además otras distorsiones (macroeconómicas) que influyen negativamente en las actitudes hacia los impuestos. Varias de ellas escapan al propio ámbito del sistema tributario. Varios trabajos de académicos cubanos han puesto de manifiesto estos problemas desde hace ya muchos años.
El primero de todos es la dualidad cambiaria y monetaria, pero hay otros: la existencia de una contabilidad en la llamada “moneda única” que impide ver no solo los árboles sino incluso el bosque, porque no permite detectar correctamente la eficiencia, la productividad real y su verdadero impacto en la economía del país.
Pero también debe contarse entre las distorsiones macroeconómicas a la desconexión entre salarios y precios, el retardo significativo del ajuste de los salarios a los niveles de precios existentes en el país, la persistencia de mercados segmentados por tipos de moneda, el uso de “instrumentos monetarios” como los convertidores (empleados para pagar salarios en las empresas mixtas y en la Zona Especial de Desarrollo del Mariel) que se aplican sobre los salarios de esos trabajadores y que en realidad cumplen funciones fiscales.
La relativa desconexión que existe entre los ingresos fiscales y la calidad de un grupo importante de servicios que deberían tener en la recaudación fiscal un soporte decisivo (recolección de desechos sólidos, cuidado de parques y plazas, reparación de calles y aceras, alumbrado público, etc.) es, junto al bajo impacto directo de la recaudación fiscal a escala local, otra distorsión que contribuye a generar actitudes negativas hacia el pago de impuestos.
Sacando cuentas hipotéticas
Pongo un ejemplo hipotético solo para ilustrar las distorsiones que en el manejo fiscal introduce, digamos, la dualidad monetaria y cambiaria. Advierto que es muy hipotético y solo con fines didácticos:
Una empresa extranjera que crea una empresa mixta, paga a la agencia empleadora del sector 500 dólares mensuales de salario por cada uno de sus trabajadores.
La agencia empleadora ingresa 500 dólares equivalentes a 500 pesos cubanos en su cuenta y paga al trabajador la cantidad estipulada por la reglamentación cubana.
Si el impuesto sobre los ingresos que la agencia empleadora debe pagar es en pesos cubanos, digamos 10 por ciento, entonces el fisco recibe ¡50 pesos cubanos!, pero como la tasa de cambio oficial está muy sobrevalorada, esos cincuenta pesos cubanos son mucho menos que los cincuenta dólares que debía pagar o su verdadera equivalencia en pesos cubanos. Claro que el Estado no pierde, pues los dólares se quedan en Cuba, pero los ingresos fiscales sí. Si suponemos una tasa de 10 a 1, entonces el fisco ha dejado de recibir 450 pesos cubanos.
Imaginemos que haya 40 000 trabajadores en esas condiciones, entonces nuestro presupuesto ha dejado de ingresar 18 millones de pesos cubanos, o lo que es lo mismo el equivalente a 30 000 salarios promedio si este fuera de 600 pesos cubanos. En otras palabras, nuestro sistema fiscal ha perdido la capacidad de pagarle 600 pesos a 30 000 personas.
Reitero que es un ejemplo hipotético, imagino que haya mecanismos o instrumentos que eviten o compensen esta situación.
Mirémoslo ahora desde la perspectiva del trabajador de esa empresa mixta que por lo general son empresas que juegan un rol importante en las exportaciones o en la sustitución de importaciones del país. Según lo establecido en las reglamentaciones el cálculo es el siguiente:
La agencia empleadora deduce y se apropia de un 20 por ciento de los dólares, el 80 por ciento restante se convierte a una tasa de 2 pesos cubanos por dólar y a esa cantidad se le aplica lo reglamentado para el pago de impuestos. Hagamos cuentas:
Supongamos otra vez que se paga 500 dólares por trabajador, entonces:
La agencia empleadora se apropia de 100 dólares.
Los 400 restantes se convierten en 800 pesos cubanos que se pagan al trabajador, sobre los que se aplica un 5 por ciento de impuesto (40 pesos cubanos que el trabajador aporta de sus 800)
Al trabajador cubano le queda de ingreso disponible para sobrevivir el mes un total de 760 pesos, con los cuales debe enfrentar el reto de CADECA, las TRD y el mercado agropecuario; todos funcionando a una tasa de 25 pesos cubanos por un CUC.
Como previamente le habían sido descontados 100 dólares de su salario, que a la tasa de 2 a 1 serían 200 pesos más, el trabajador de la empresa mixta está aportando en realidad 240 pesos cubanos, o sea, 24 por ciento de impuesto sobre el ingreso personal.
Si la empresa empleadora tiene que pagar impuestos sobre los 100 dólares de los cuales se apropia y los paga sobre la base de la tasa de cambio oficial para el sector empresarial, entonces esos 100 dólares equivalen a 100 pesos cubanos y si el impuesto es del 30 por ciento sobre los ingresos de la empresa, pagaría 30 pesos por cada 100 dólares que se apropia, o sea, el precio del dólar más barato del mundo.
Reitero una vez más que todos son ejemplos hipotéticos, y espero además que existan mecanismos que eviten/corrijan/compensen estas distorsiones y que solo los he usado con el fin didáctico de ilustrar una parte del impacto negativo que puede tener la distorsión cambiaria sobre el sistema fiscal y sobre los incentivos a la contribución de los ciudadanos.
La academia cubana ha realizado varios estudios sobre el sistema fiscal cubano (conozco los de la Facultad de Economía y desde el Centro de Estudio de la Economía Cubana), ha identificado varios de sus problemas mas importantes y ha recomendado también medidas para corregirlos.
Pero lo cierto es que es un tema sensible y decisivo, que se reactiva cada vez que las personas (aunque no sean muchas) sienten que tendrán que pagar más dinero, cuando aún, a una buena parte de ellos, su salario apenas les alcanza para cubrir las necesidades básicas de comer, vestirse y transportarse, en la Cuba de 2016.
Por eso creo que el asunto impositivo requerirá más tiempo para alcanzar las condiciones necesarias y la cultura imprescindible para que sus efectos positivos se conviertan en el mayor incentivo para que ciudadanos y empresas contribuyan al fisco y no lo evadan.
No hay comentarios:
Publicar un comentario