Macroeconomía y crecimiento en la agenda de transformaciones del modelo económico cubano en el período pospandemia. Comentario HHC

Por VILMA HIDALGO DE LOS SANTOS 

Una radiografía de la economía cubana previa a la pandemia.La reforma económica prepandemia: del concepto a la implementación .

Existen tres momentos decisivos en la historia reciente de Cuba desde la perspectiva de la historia económica: el triunfo de la Revolución de 1959, la adopción de un modelo económico socialista de dirección centralmente planificada en 1975 (1) y el proceso de reformas iniciado en 1990. Este último, a su vez, puede ser estudiado en diferentes etapas y se ha caracterizado por avances y retrocesos en el orden institucional.

Si bien cada uno de esos momentos ha tenido en su esencia la existencia de fallas estructurales no resueltas, los shocks externos han estado siempre en la raíz de esas transformaciones. El cambio de centro cíclico de la economía nacional, desde la economía norteamericana a la economía soviética y luego la pérdida de un centro cíclico, ha condicionado en buena parte el carácter y la profundidad de las transformaciones emprendidas en cada momento. El otro elemento que ha funcionado como un parámetro de signo negativo en relación tanto con el comportamiento de las variables económicas como con la adopción de transformaciones, reformas, sus estrategias y políticas asociadas son las acciones de todas las administraciones norteamericanas, desde Eisenhower hasta la actualidad, sintetizadas primero en el bloqueo norteamericano y luego en la Ley Helms Burton, hasta las más recientes medidas adoptadas por la administración Trump y mantenidas por la actual administración.

1 Con el triunfo de la Revolución Cubana en 1959 se inicia un proceso de profundas trasformaciones políticas, económicas y sociales. Estas estuvieron cen- tradas en la propiedad, el papel del Estado en la economía, el sistema de di- rección de la economía nacional y en el desarrollo de políticas sociales en la educación, la salud, la cultura, el deporte, el empleo y la seguridad social, etc.

Las reformas iniciadas a comienzos de los noventa respondieron a fallas estructurales no resueltas y al endurecimiento del contexto internacional. Una síntesis de las principales medidas adoptadas aparece a continuación:

■ Apertura a la inversión extranjera.

■ Ampliación del trabajo por cuenta propia en actividades seleccionadas.

■Creación de unidades básicas de producción cooperativa, mercados agropecuarios y la entrega de tierras en usufructo.

■ En materia monetaria y cambiaria fue necesario adoptar diversas decisiones:

     ● legalización de la tenencia y circulación de divisas dentro del país;

     ● apertura a las remesas desde el exterior;

   ● establecimiento de un sistema de dualidad monetaria (CUP y CUC) y cambiaria con dos tipos de cambio, uno fundamentalmente para las relaciones entre las entidades de propiedad estatal y el otro para la población y otras entidades.

■ Reorganización de la administración del Estado, proceso en el que se racionalizaron unidades presupuestadas y organismos.(2) Simultáneamente, fueron redimensionadas empresas. Todo ello con el objetivo principal de reajustar sus funciones y reducir plantillas excesivas.

(2)  Las instituciones del Estado con rango de ministerios o agencias gubernamentales fueron reducidas: de más de 50 a unas 25.

En resumen, un programa heterodoxo que combinó recortes fiscales, anclaje salarial, ajuste importador, dolarización de la economía, tipo de cambio oficial fijo y devaluación implícita del peso cubano en el mercado interno, así como su sobrevaluación, pérdida del poder adquisitivo del salario y la apertura al capital extranjero, permitieron la sobrevivencia del país, pero generaron distorsiones que aún lastran los esfuerzos de crecimiento (Torres y Triana 2013).

La apertura propiciada por estas medidas permitió la recuperación paulatina de la dinámica de crecimiento; cierta expansión del mercado, no solo por el impulso dado al sector cuentapropista,la apertura al capital extranjero y a empresas comerciales foráneas, sino también por la flexibilidad concedida a las empresas estatales que operaban en divisas. Su contrapartida fue la existencia de dos circuitos en la economía nacional, uno que operaba en dólares y pesos cubanos convertibles y otro que operaba solo en pesos cubanos generando nuevas distorsiones y significativos costos en términos de eficiencia del sistema en su conjunto.

No obstante, el marco regulatorio, aunque menos, siguió evidenciando la existencia de restricciones que limitaban el aprovechamiento de las oportunidades para crecer (Hidalgo 2016). Ello, junto a las distorsiones macroeconómicas generadas y profundizadas a raíz de la crisis del 90 al 93, la permanencia de prejuicios respecto del mercado y la inversión extranjera (tolerados pero no asimilados dentro del funcionamiento «normal» de la economía) y el peso significativo que cobró desde 1990 la imposibilidad de acceder al mercado norteamericano, consolidaron un ambiente de negocios poco propicio para el crecimiento y la inversión nacional (estatal) y extranjera.

Lo que distinguió a la política económica fue su enfoque de «administración de crisis», algo que permaneció inalterable desde inicios de los noventa hasta la aprobación de los lineamientos económicos y sociales. Distorsiones macroeconómicas, restricción de balanza de pagos, una alta propensión a importar junto a un sector productivo tecnológicamente atrasado y con altos niveles de ineficiencia, así como un fuerte deterioro del salario real son las condiciones bajo las cuales se inicia el esfuerzo transformador de 2007-2008 (Torres y Triana 2013).

 
Una nueva etapa en el proceso de reformas

Existen dos etapas en el proceso de reformas que son perfectamente distinguibles. La primera va de 2007 a 2010, donde predomina el esfuerzo por corregir los problemas heredados con medidas puntuales. La segunda, a partir de finales de 2010 (discusión de los Lineamientos) y sobre todo desde 2011 (aprobación de los Lineamientos), donde se abre camino una concepción más abarcadora (3) y programática (Partido Comunista de Cuba 2011).(4)

(3) Al cierre del primer semestre de 2009, en el VII Pleno del Comité Central del PCC (31 de julio), fue elaborada una primera propuesta de Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución que, después de una am- plia consulta con popular, fue enriquecida y aprobada por el VI Congreso del PCC, en abril de 2011.

(4) Ya, antes de la aprobación de los Lineamientos de la política económica y so cial, se habían tomado un grupo significativo de medidas en diferentes ámbitos, desde aspectos macroeconómicos hasta aquellos focalizados en temas sectoriales.

El proceso de elaboración y discusión de los Lineamientos fue, a la vez, un alto en el camino de las transformaciones emprendidas desde 2007, que permitió ordenar las ideas fundamentales y resultó un diagnóstico de lo realizado hasta 2010 y de las necesidades de transformación de la economía nacional. Los Lineamientos marcaron la hoja de ruta de las reformas a realizar y constituyeron una plataforma que expresaba en ese momento un consenso social y político (los límites máximos permisibles) para esta etapa del proceso.

Pueden distinguirse tres líneas de acción fundamentales en su propósito de «actualizar el modelo de funcionamiento económico cubano»:

■ Transformaciones en la estructura de la propiedad y en la gestión de la misma, que conducen a disminuir la presencia del Estado en la economía. La entrega gratuita de tierra estatal a usufructuarios privados de por diez años y la ampliación del sector del trabajo por cuenta propia en un primer momento, el fomento de cooperativas en sectores no agrícolas y el arrendamiento a privados de instalaciones y locales que prestan diferentes tipos de servicios, desde cafeterías hasta barberías, constituyeron parte de esos cambios. Mientras, la concesión de mayores libertades de decisión a las empresas estatales completaría ese primer propósito. Sin embargo, este último aspecto resultó el más demorado en su ejecución.

■ Restructuración y modernización del aparato estatal, lo cual incluyó, reestructuración de ministerios y erradicación de otros, así como la creación de instituciones y normas con la finalidad de manejar la economía a través de instrumentos de regulación indirecta y con ello poder darle a las empresas estatales mayor independencia económica.

■ Erradicación de prohibiciones que limitaban las oportunidades de la población; se aprobó una norma que creó un mercado privado de autos y un mercado privado de casas, la posibilidad de que las cooperativas pudieran vender directamente a hoteles y a la gastronomía sin depender de intermediarios estatales; además se «modernizaron» las normas migratorias.

La necesidad de conceptualizar un modelo de desarrollo económico y social aparece después como un producto lógico de las transformaciones realizadas, en especial, bajo el patrón de los Lineamientos y de consensos que se fueron construyendo, entre los cuales es posible identificar los siguientes:

■ El desarrollo es una condición de sostenibilidad del «socialismo cubano».

■ El crecimiento es imprescindible para poder desarrollar el país.

■ Lograr altas tasas de formación de capital bruto y de inversión es indispensable para crecer.

■ Existe un espacio legítimo y coherente con los propósitos del desarrollo para formas no estatales de gestión y propiedad.

■ La inversión extranjera directa es necesaria y desempeña un papel principal en los esfuerzos de crecimiento futuro.

■ Políticas productivas deben complementar el esfuerzo de crecimiento. En especial, el cambio de la matriz energética y de la matriz importadora deben ser un propósito explícito de esas políticas.

■ La modernización de la infraestructura (en especial, de telecomunicaciones) debe acompañar el crecimiento.

■ Los sistemas de I+D+i deben ser modernizados y puestos en función del esfuerzo de crecimiento (Torres y Triana 2013).

El inicio de la implementación de los Lineamientos reveló la necesidad del desarrollo de los fundamentos conceptuales del modelo de desarrollo, y ambos (Lineamientos y Conceptualización) exigieron ser concretados y proyectados en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 2030 (PNDES) (aprobado en el VII Congreso del PCC). De esta forma puede entenderse la unidad y la coherencia entre los Lineamientos que adelantaron el diagnóstico y pautaron las políticas, la Conceptualización, que anticipó el modelo y lo fundamentó conceptualmente, y el PNDES, que se concretó, después, en grandes macroprogramas.

Sin embargo, es importante tener presente que entre la discusión y aprobación los Lineamientos (2011) y la aprobación de la Conceptualización y el PNDES (2017) mediaron prácticamente seis años, en los cuales se adoptaron nuevas medidas y políticas, contenidas la mayoría de ellas en los Lineamientos, que pueden resumirse como sigue:

■ De estímulo a las fuerzas productivas.

■ De fortalecimiento de la coordinación de las políticas ma croeconómicas.

■ De transformación del modelo de gestión.

■ Relacionadas con política social.

■ De perfeccionamiento de los órganos del Estado y el Gobierno.

■ Sobre el modelo de desarrollo económico y social.

La Conceptualización del modelo económico y social cubano es, de alguna manera, el resultado de aquellos consensos, pero también respondió a la necesidad de proyectar el país que se deseaba alcanzar. Definió la visión de país, los principios que sustentan el modelo y sus principales transformaciones, las formas de propiedad funcionales a esa visión, el contenido de la planifica- ción y la política social, enfatizando en su esencia humanista, la unidad y el adecuado equilibrio entre el desarrollo económico y el social. La Conceptualización es, en ese sentido, una referencia paradigmática, y se concibió de forma abierta y susceptible a adecuaciones, en dependencia del curso de las transformaciones que propone.

El PNDES se hizo público a la misma vez que la Conceptualización; se alimentó de los conceptos desarrollados allí, pero su enfoque, lógicamente, se concentró en el ejercicio del desarrollo económico y social. Se definieron los principios rectores (veintidós en total), seis ejes estratégicos y once sectores estratégicos.

Dado el rol asignado a los ejes estratégicos, «conforman el núcleo de la definición general de la propuesta de desarrollo económico y social, al ser los portadores del contenido cualitativo de las transformaciones que demanda la situación actual para alcanzar las metas propuestas» (Partido Comunista de Cuba 2017, pp. 18-19):

■ gobierno eficaz y socialista de integración social;

■ transformación productiva e inserción internacional;

■ infraestructura;

■ potencial humano, ciencia, tecnología e innovación;

■ recursos naturales y medio ambiente;

■ y desarrollo humano, equidad y justicia.

De manera paradójica, en el período que media entre la aprobación de la Conceptualización y del PNDES, de abril de 2017 a marzo del 2020, es posible apreciar cierta ralentización de la dinámica de la reforma, si se compara con el período anterior. Ciertamente, parte de las medidas que se anuncian en el PNDES ya se venían ejecutando con anterioridad, lo que, en parte, explica esa ralentización, junto a factores internos asociados al débil desempeño económico y las crecientes restricciones financieras, así como a otros de orden externo, en este caso, una nueva administración norteamericana muy agresiva hacia Cuba.

Visto en su conjunto, este largo proceso de reforma (2008 - marzo de 2020) intentó dar más espacio al mercado dentro de un modelo económico de planificación centralizada, que no logró desprenderse de la utilización de mecanismos de control directo sobre la economía en general. Ha tenido como ejes centrales la reforma de la empresa estatal, no concluida; la promoción de la inversión extranjera directa, la cual no alcanzó las metas de monto de inversión por año y fue manejada con extrema discrecionalidad, a la vez que las empresas creadas estuvieron –y están– sometidas a regulaciones que limitan su agilidad en la toma de decisiones y su eficiencia; la concesión de mayores espacios a los agentes económicos no estatales, entre ellos, los llamados trabajadores por cuenta propia y las cooperativas no agropecuarias, sobre los cuales se mantuvo una alta discrecionalidad regulatoria y límites en cuanto a su crecimiento, tanto cualitativo como cuantitativo; y la concesión de mayor protagonismo a los gobiernos territoriales, proceso de extrema complejidad que ha tenido, en los grados de libertad y autonomía real de los gobiernos locales, en especial los económicos, los mayores obstáculos para su concreción. La reforma monetaria, la más transversal y posiblemente de mayor impacto de todas las reformas anunciadas desde varios años atrás, fue pospuesta de forma reiterada, así como la apertura a la pequeña y mediana empresa.

Sin embargo, existió –y aún existe– una notable asimetría entre el esfuerzo normativo e institucional y los resultados económicos obtenidos, aspectos que serán tratados en el siguiente epígrafe.

 

Los problemas estructurales del crecimiento económico

La economía cubana exhibió un desempeño económico relativamente pobre en los años previos a la pandemia, fluctuando alrededor de una tasa de crecimiento estructural de largo plazo estimada en un rango entre 2 y 3 %, con algunas excepciones en los primeros años del nuevo milenio (gráfico 1).

 Como evidencian múltiples estudios, históricamente los factores externos han tenido una influencia primordial en el patrón de crecimiento de la economía cubana; en particular, debido a los efectos nocivos del bloqueo económico impuesto por EE. UU. durante más de sesenta años.

Las series de largo plazo reflejan una clara vulnerabilidad de la economía ante eventos asociados al tipo de inserción internacional en diferentes etapas históricas. Así, por ejemplo, el shock ocasionado por el derrumbe del bloque socialista a inicios de la década de los noventa, que desconectó la economía cubana del esquema de relaciones internacionales del CAME, ocasionó una fuerte recesión y afectó considerablemente la productividad. Luego de varios años de lenta recuperación, en la primera década del milenio el crecimiento estuvo favorecido por los nuevos acuerdos del país en los marcos de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). En este contexto, se impulsaron las exportaciones de servicios profesionales, mejorando sustantivamente la posición de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Pero en el año 2006 la economía se desaceleró, debido a que la expansión de la absorción interna asociada causó una crisis de impagos –afectó a proveedores y firmas internacionales radicadas en Cuba– y puso en riesgo la sostenibilidad de las cuentas externas.

Un nuevo ciclo expansivo se observa entre los años 2011-2016, en parte explicado por las nuevas medidas en los marcos de la denominada «actualización del modelo económico cubano», que posteriormente se interrumpe bajo la influencia de los cambios en el mapa político latinoamericano y, de manera especial, por los problemas económicos en Venezuela. Con posterioridad, el efímero impulso favorecido por las expectativas de normalización de las relaciones económicas durante la administración Obama fue rápidamente revertido con la administración Trump, quien endureció la política del bloqueo con implicaciones directas sobre el flujo de remesas y arribo de turistas e, indirectamente, sobre el clima de inversión extranjera hacia la Isla. El drástico ajuste de las importaciones (en 2019 fueron un 27 % inferiores respecto a 2011) y el deterioro de la exportación de servicios profesionales causaron en el año 2019 una caída del PIB por primera vez en veinte años.

Estudios recientes para el período 1971-2019, basados en metodologías de función de producción macroeconómica (Hidalgo y Dorado 2021), han confirmado los hallazgos de estudios anteriores (Doimeadiós 2005; Ubieta 2019) sobre la importancia de factores internos y externos en series de crecimiento de largo plazo de la economía cubana (gráfico 2).

El cambio en el patrón de especialización hacia una economía de servicios (turismo, servicios médicos y otros profesionales) estuvo definitivamente influido por el nuevo escenario internacional a inicios de los noventa. Si bien la inversión asociada al desarrollo del turismo fue considerable, los niveles de inversión en otras industrias se retrasaron de manera significativa, con algunas excepciones como la industria biofarmacéutica, cuyo desarrollo en esos años fue encomiable. En general, la tasa de inversión fue persistentemente baja por más de treinta años –10,5 % como promedio–, lo que, unido al ajuste en las importaciones de bienes de capital, explica el deterioro de la contribución del capital al crecimiento a lo largo del período estudiado.(5)

Asimismo, los rezagos tecnológicos y brechas de modernización productiva acumuladas en varias ramas de la industria colocaron a la economía en condiciones desventajosas de competitividad, afectando la capacidad exportadora.

De otro lado, la contribución de la fuerza de trabajo calificada al crecimiento económico ha sido positiva y significativa, incluso durante la crisis de los noventa su impacto pudo contrarrestar la caída del PIB. Sin embargo, luego mostró una tendencia marcadamente decreciente, exceptuando el período 2002-2008, en el que sin dudas los servicios profesionales fueron un factor dinamizador.

Esta tendencia, en parte, se explica por los cambios observados en la dinámica de la población cubana. En el gráfico 3, contrasta la expansión del empleo y la calificación en la década de los setenta, favorecida por la explosión demográfica en esos años y las políticas universales de educación, respecto a la notoria tendencia decreciente a partir de la década de los noventa, en un contexto de baja natalidad, envejecimiento de la población y migraciones. Adicionalmente, estudios sobre el tema (Cribeiro e Hidalgo 2010) identificaron fuentes de ineficiencias que deterioraron la productividad del factor, vinculadas a fallas en el sistema de incentivos, ineficiencia asignativa del empleo (hacia sectores de menor productividad) e insuficiente complementariedad entre los gastos en educación y gastos en I+D+i e infraestructura. (6)

El comportamiento de la productividad total de los factores (PTF) ha sido también objeto de análisis en múltiples estudios sobre crecimiento de la economía cubana (gráfico 4). La alta volatilidad mostrada por este factor sugiere la importancia que sobre este comportamiento han tenido los shocks externos.

(5) Hay evidencias del impacto de las importaciones sobre la productividad del capital. En los modelos en que se incorporan estas como variable exógena, la elasticidad de este factor se modifica sustantivamente.

(6) Equivalente a la brecha observada entre niveles de escolaridad y compleji- dad tecnológica del PIB.

Hay evidencias confirmadas sobre las ganancias de productividad posterior al shock de los noventa, como resultado de un programa económico orientado a elevar la eficiencia y competitividad para reinsertar la economía en el nuevo contexto internacional. El dinamismo observado en la industria del turismo, la afluencia de inversión extranjera y de flujos de remesas en estos años incentivaron el crecimiento de otras industrias y el comercio, en un entorno monetario dual donde todas las transacciones del llamado «sector emergente» se realizaban en dólares (Hidalgo y Doimeadiós s. f.). Sin embargo, a partir del año 2004 la evolución de la PTF parece haber estado más influida por los shocks externos positivos y negativos antes descritos; actuando esencialmente a través del canal del comercio exterior.

Hay una gran cantidad de estudios basados en metodologías de función de producción orientados a distinguir la importancia de factores internos y externos para explicar la PTF. En Doimeadiós (2005) se presenta un análisis de descomposición de la PTF utilizando una metodología de función de producción estimada por da- tos panel. El estudio confirmó una fuerte dependencia del patrón de crecimiento a las importaciones, pero al propio tiempo apunta a que la excesiva centralización y los cambios estructurales no favorecieron la eficiencia ni el crecimiento en la economía cubana. 

Otros estudios basados en datos microeconómicos empresariales se orientaron al análisis de la eficiencia económica a través de modelos de fronteras de producción estocásticas (Doimeadiós y Sánchez 2015). Sus resultados confirman la influencia del entorno institucional en la eficiencia empresarial y la importancia del sistema de incentivos sobre la productividad del trabajo. Mientras, en González (2014) se analiza una función de producción para la industria manufacturera cubana en el período 2003-2009, cuyos resultados confirmaron la influencia de los entornos institucionales en la heterogeneidad productiva de la industria como fuente de ineficiencia.

En el estudio del período 1971-2019 se descompuso la PTF para intentar capturar la influencia del sector externo sobre la economía, a través de los términos de intercambio, el financiamiento externo y la variación de las exportaciones. Los resultados obtenidos sugirieron: 

(1) los shocks de exportaciones y de términos de intercambios afectaron el crecimiento, aunque el impacto de este último es mucho menor; 

(2) la vulnerabilidad a estos shocks fue mayor después de los años noventa; 

(3) el impacto del shock de exportaciones en la economía es persistente (hasta por casi dos años).

Estos resultados confirman otros estudios de dependencia estructural al sector externo de la economía cubana, basados en «modelos restringidos por balanza de pagos» (Vidal y Fundora 2008).(7)

(7)  En Seminario London School of Economics - Universidad de La Habana, 2017, se presentó por O. Álvarez una actualización del modelo de Vidal y Fundora.

El comercio exterior y la vulnerabilidad a shocks externos

El principal impulso exportador de la economía cubana en los últimos años proviene de los servicios. Cuba supo aprovechar las ventajas competitivas naturales para desarrollar el turismo y las ventajas dinámicas asociadas a la calificación de su potencial humano para la exportación de servicios profesionales. En general, los ingresos por servicios representan más del 80 % de las exportaciones totales, destacando, además del turismo y los servicios profesionales, las telecomunicaciones (gráfico 5).

El turismo tuvo crecimientos superiores al 10 % anual hasta el año 2017, con una tendencia a incorporar actividades de alto valor agregado (clusters con sectores de salud, cultura, entre otros). El número de visitantes superó los 4 millones en el año 2016, con ingresos aproximados a 3068,6 millones de dólares. En el primer semestre del año 2017 el turismo llegó a crecer en un 22 %, cifra récord en la última década, pero en el año 2019 los ingresos ya se habían deteriorado en un 19 % bajo el efecto de la administración Trump.

En cuanto a los servicios profesionales, si bien fueron significativos en el período 2011-2015, con ingresos promedios anuales por servicios profesionales de 11 543 millones de dólares en los marcos de convenios gubernamentales (Rodríguez 2017), en los últimos años decrecieron significativamente debido a la pérdida de mercados ante el cambio del mapa político latinoamericano. EIU (2018) estimó que en el año 2017 los resultados fueron 30,4 % inferiores a 2013, lo que representó en términos absolutos 2 920 millones menos en cuatro años.

A diferencia de los servicios, las exportaciones de bienes mostraron un deficiente desempeño, con una tendencia decreciente a partir de 2011, y en el año 2019, una caída del 35 % en los ingresos respecto a 2017. El estancamiento de la industria fue notorio, con un bajo componente de complejidad tecnológica, con excepción, como se mencionó antes, de la industria biotecnológica y médico-farmacéutica. (8)

(8) En general, las exportaciones de alto valor agregado aportaron, como promedio, un 15 %.

En general, el comercio exterior cubano se caracteriza por una concentración en pocos productos de bajo valor añadido y un número limitado de mercados, razón que explica la alta vulnerabilidad a los shocks externos y las dificultades para mantener una senda estable de crecimiento (gráfico 6).

Hasta el año 2020, el 51,8 % del intercambio comercial y el 76,1 % de las exportaciones se realizaba solo con cinco países (Venezuela, China, Canadá, España y Países Bajos). Obsérvese que en los años noventa el país logró una importante diversificación del comercio exterior, pero luego se concentró en aliados estratégicos como Venezuela y China, que continúan siendo los principales socios comerciales, y capturan el 31 % de las exportaciones y el 28 % de las importaciones, respectivamente.

Análogamente, cinco productos aportaron el 76,6 % del total de exportaciones de bienes (níquel, desechos de metales, tabaco, azúcar y bebidas) en el año 2019, ubicando a Cuba entre los países con menor diversificación.

A este patrón de vulnerabilidad se suma la inestabilidad de las exportaciones y la tendencia decreciente observada (gráfico 7), debido a la descapitalización de la industria, el impacto de externalidades climatológicas y la persistencia de problemas de eficiencia, así como las fluctuaciones de los precios internacionales (especialmente en el caso del níquel, que registró un descenso de 43 % en los últimos ocho años).

El declive de los mercados del ALBA también afectó las exportaciones de combustibles y derivados ante los problemas de suministro del crudo de Venezuela, y las exportaciones de productos biofarmacéuticos, cuyos mercados más importantes dependieron de acuerdos entre gobiernos. Pero más allá de factores coyunturales y salvo algunas excepciones, la política industrial y de promoción de exportaciones se quedó a la zaga para alcanzar un cambio estructural, aprovechando las ventajas dinámicas a nivel regional. No hay dudas de las oportunidades que ofrecieron los acuerdos del ALBA, pero los «buenos tiempos» no fueron suficientemente aprovechados para consolidar bases exportables sostenibles que permitieran enfrentar una reversión eventual de shocks externos y la excesiva dependencia del mercado de Venezuela (Hidalgo 2017).

La composición de las importaciones (42,5 % en alimentos y combustibles como promedio), refleja problemas de autosuficiencia alimentaria y energética (gráfico 8).

Para el año 2016, la parte del consumo aparente de alimentos que dependía de las importaciones fue: energía 38 %, proteínas 55 %, grasas 53 %. Se estima que para 2020, esa dependencia aumentó: energía 44 %, proteínas 65 % y grasas 70 % (García y Anaya 2022). La dependencia a las importaciones de alimentos es un factor de vulnerabilidad que ha sido identificado por varios estudios sociales (García y Anaya 2019) ya que afecta el acceso a los alimentos de las familias cubanas. Según las autoras referenciadas, en el año 2017 los salarios y pensiones mínimas no alcanzaban a cubrir «los gastos de alimentación correspondientes a la variante básica y un consumo medio calórico de unas 3200 kcal diarias» (García y Anaya 2019).

Por otro lado, la matriz energética del país depende en más de un 95 % de combustibles fósiles, mientras las fuentes renovables solo alcanzan un 4,3 %. Ciertamente, una parte del combustible utilizado en la generación de electricidad es de producción nacional. Pero la producción de petróleo se redujo de 2619 mil toneladas en el año 2016, hasta 2372 en 2019, mientras que la producción nacional de gas disminuyó de 1185,4 millones de metros cúbicos hasta los 951,1 en 2019, incrementando la dependencia de las importaciones.

La dependencia energética se expresa también en la reducción de la producción de productos derivados del petróleo en un 63 % en 2019 respecto al año 2015, entre los cuales la producción de diésel se redujo en un 56,6 %, fuel oil 65,7 %, queroseno 96,1 %, turbo combustible 66,4 %, gasolina 55,4 % (ONEI 2021, tabla 10.5), con impactos significativos en la disminución de la actividad industrial y en el transporte en general.

Efectivamente, el índice de volumen físico de la industria (9) disminuyó del 68,7 % en el año 2016, hasta 53,8 % en 2020 (ONEI 2021, tabla 11.1). En la industria de bienes de consumo esa disminución fue de 24,4 %; en equipos y maquinarias, de 5,2 % y en bienes intermedios, de 8,5 %.

Restricciones externas: la deuda

En la última década Cuba logró revitalizar las relaciones econó- micas internacionales. Conjuntamente con la reforma de la Ley de Inversión Extranjera Directa y la creación de la Zona Especial Mariel, se instrumentó una exitosa estrategia de renegociación de la deuda externa congelada en la década de los noventa.

En 2015 se redujo la deuda pasiva (congelada desde fines de los años ochenta) en cerca del 85 %, sobre todo con los países miembros del Club de París (10) y Rusia (en un inicio, de 11 100 y 35 000 millones de dólares, respectivamente). A su vez, se cancelaron más de 3000 millones de euros de intereses acumulados con Francia y España (Rodríguez 2017). Dentro de esa negociación también se gestionaron 10 acuerdos de inversión como parte de un canje de deuda por activos con los acreedores. No existen cifras oficiales públicas sobre la deuda externa de Cuba y sobre sus intereses (11) después de 2018. Para ese año se informó una deuda de 18 441 millones. (12)

Anteriormente se había renegociado la deuda con tres de los principales acreedores: Cuba recibió condonaciones por 6000 millones de dólares por parte de China en 2011, 487 millones por parte de México en 2013 y 35 000 millones por parte de Rusia en 2014. El acuerdo con el Club de París en 2015 establecía montos a pagar todos los años antes de finalizar octubre. Así, en 2016, se cancelaron 5299 millones de dólares (equivalentes al 35 % de las exportaciones). Durante el primer semestre del año 2017 se erogaron 2306 millones de dólares por concepto de servicio de la deuda renegociada y 440 millones de dólares de pagos vencidos a empresas mixtas. Cuba pudo honrar este acuerdo hasta el año 2018.

9 Muestra las relaciones porcentuales del volumen físico de producción contra un año dado, obtenido a través de una selección de 125 productos que se agrupan conforme a las divisiones que corresponden a la industria manufac- turera y se valoran a precios constantes de 1995. Como año de referencia para el cálculo de los índices se toma 1989.

10 Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Italia, Japón, Países Bajos, Suecia, Suiza y el Reino Unido son las 14 naciones que conforman el Grupo de Acreedores de Cuba

11 Para tratar los incumplimientos de reembolso de un país, los acreedores se han organizado tradicionalmente en dos grupos, en función del tipo de deu- da. En el denominado Club de Londres se agrupan los acreedores comercia- les (bancos y privados). Los acreedores bilaterales oficiales son los congrega- dos y conocidos como el Club de París.

12 Los mayores acreedores fueron Francia, 4000 millones y pendiente 470; Ja- pón, el 65 % de los 1781 millones y pendiente 606 millones; España, 1879 millones y pendiente 590,7; e Italia, 6864 millones y pendiente 507.

El Gobierno otorgó prioridad política a los compromisos externos para favorecer el acceso a nuevos créditos, especialmente con la UE. Sin embargo, las tensiones se fueron agudizando debido al adverso entorno externo de los últimos años por lo que mermó nuevamente la capacidad de pago a proveedores y dividendos a empresas extranjeras radicadas en Cuba. En la práctica, el país aún antes de la pandemia enfrentó una situación muy difícil para cumplir los compromisos financieros, ya que el servicio de la deuda captura una significativa proporción de las exportaciones.

Otros flujos de financiamiento externo: IED y remesas

Aunque ya existía un marco legal para promover la IED en Cuba, no hay dudas de que en la última década se incorporó con mayor énfasis en la estrategia económica la captación de financiamiento externo a través de esta vía para favorecer la modernización productiva y el crecimiento económico.

La norma que rige hoy la política hacia la inversión extranjera es la Ley 118 y sus reglamentos, los cuales han sido «moderniza- dos» sistemáticamente en varios momentos.(13) Todo este esfuerzo normativo ha permitido avanzar, pero aún no se cumplen las expectativas respecto a las necesidades estimadas (su monto fue fijado en 2500 millones de dólares). Datos no oficiales estiman unos 8000 millones de dólares (14) comprometidos entre 2016 y 2020, lo que representa alrededor de 1,6 mil millones por año de capital comprometido.

Si bien a lo largo de los años se observan avances en la institu- cionalidad y gestión menos centralizada, aún queda por mejorar la curva de aprendizaje para acercarse más a los estándares internacionales (gráfico 9).

El gráfico 10 muestra la baja participación que ha tenido la IED respecto al PIB y la formación bruta de capital durante los últimos años. No obstante, no debe inferirse de forma mecánica que la IED no ha tenido un rol importante en el desempeño de la economía cubana.

13 El Decreto 325 que explicitaba los procedimientos fue sustituido por el N.o 347 con el propósito de facilitar los trámites para establecer una IED en Cuba.

14 Incluye los negocios en la Zona Especial de Desarrollo Mariel.

Si se considera el aporte en términos de las principales exportaciones de bienes (níquel y cobalto, tabacos y habanos, rones) y que una parte importante de las empresas del turismo descansa en contratos de administración con compañías extranjeras, es posible concluir que aun cuando los flujos no resulten los previstos, la IED ha resultado decisiva en las exportaciones y, por lo tanto, en el crecimiento económico. De hecho, en algunos casos como el turismo y habanos, ha sido un vehículo para la inserción en cadenas globales de valor.

Cuba ha sido reconocida con algunas ventajas en relación con otros países de la región como plaza de inversión extranjera. Entre estas están la seguridad pública, la calificación de la fuerza de trabajo, los altos estándares de educación y salud, los bajos niveles de corrupción, la estabilidad política, la situación geográ- fica. Pero definitivamente la principal barrera que pesa sobre la Isla es el bloqueo económico y la presión extraterritorial política, económica y financiera que ejerce sobre los potenciales socios.

El Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera (MINCEX) ha realizado un importante esfuerzo de promoción de la IED. Desde 2014 elabora y divulga una cartera de oportunidades de negocios con inversión extranjera, que, junto a la realización de la Feria Internacional de La Habana y decenas de misiones comerciales, ha constituido un importante instrumento para atraer la inversión al país.

Pero influyen negativamente factores internos como el aún alto grado de centralización de las decisiones económicas y muy poca autonomía de las empresas estatales para «hacer negocios», la debilidad del sistema financiero y los controles cambiarios, así como los bajos niveles de conectividad y altos costos de transac- ción para operar. Todavía existe la percepción generalizada de que hay que mejorar el clima de inversión fomentando un mejor ambiente de negocios en el país.

En el caso de Cuba, los retos que enfrenta en materia de facilitación de la IED son: valoración de los activos que figuran como aporte de la parte cubana; mecanismos de contratación de la fuerza de trabajo; mayores facilidades para la importación y la exportación; eficiencia en trámites migratorios, financieros, personales; acceso a servicios con precios competitivos (las tarifas aún son superiores a la media de la región en telefonía móvil, servicios de internet y otros); menor burocracia en la cadena de negociación y mayor capacidad de decisión de los grupos negociadores.

Recientemente se han dado pasos positivos para responder a la necesidad de atraer nuevos flujos de capital –solucionar las barreras internas antes mencionadas constituye un importante reto y prioridad para las autoridades del país–, como la creación de la ventanilla única; la apertura de espacios para la inversión extranjera en la Estrategia de Desarrollo Territorial; la constitu- ción de parques tecnológicos en las universidades, que permiten el establecimiento de negocios con empresas extranjeras; la po- sibilidad de que el sector no estatal pueda establecer «negocios» con las compañías extranjeras radicadas en el país; nuevos incentivos para que las empresas estatales establezcan negocios con las radicadas en la Zona Especial de Desarrollo Mariel (ZEDM), y la incorporación en la nueva ley sobre pymes de la IED en el sector no estatal.

Otro de los principales flujos de financiamiento externo con que ha contado la economía cubana son las remesas. En la década del noventa, estas tomaron protagonismo con el cambio en la política cubana hacia la emigración, que fomentó las relaciones entre las familias cubanas, y la despenalización del dólar y su utilización en el comercio minorista.

Se estima que las remesas han estado desde entonces dentro de las primeras cinco fuentes de ingresos externos de Cuba y entre las tres primeras si se consideran los ingresos netos. No existen datos oficiales públicos sobre las remesas, pero tales estimacio- nes, tanto de expertos nacionales como internacionales, las han ubicado en montos que oscilan entre los 2000 y los 3500 millones de dólares norteamericanos. Asimismo, se plantea que alrededor del 50 % de las remesas llegan por canales formales (a través de la compañía norteamericana Western Union y muy pequeños montos por transferencia bancaria desde fuera de Estados Uni- dos), mientras que el otro 50 % llega por canales informales. La Western Union, compañía norteamericana autorizada por el Departamento del Tesoro para realizar esas operaciones en Cuba, declaró que transfería al país entre 900 millones y 1500 millones anualmente.

La magnitud y la estabilidad de este flujo considerable respecto al resto de los ingresos externos están sujetas, sin embargo, a los vaivenes de la política interna de Estados Unidos y su influencia en la política hacia Cuba, por lo que presenta un alto grado de vulnerabilidad. No obstante, aún es débil la reacción del sistema financiero para canalizar estos flujos al sector productivo y ele- var su impacto en el crecimiento y el desarrollo del país.

 

Los desequilibrios macroeconómicos internos

El comportamiento de los indicadores fiscales en Cuba no ha estado al margen del contexto económico e institucional ni de las relaciones económicas internacionales del país.

El Estado tiene un alto protagonismo en el proceso de asignación de recursos y captura una gran parte del empleo, típico en los modelos socialistas. Como promedio en los últimos años, la relación del consumo del Gobierno respecto al PIB se mantuvo al- rededor del 30 % (cifra superior no solo a la media de economías latinoamericanas, sino también a países desarrollados).

En el modelo de gestión centralizado es común encontrar fronteras desdibujadas entre las funciones estatales de ministerios globales y ramales, entre estos últimos y las correspondientes empresas subordinadas, o entre delegaciones ministeriales y autoridades locales; escenario sobre el cual ha puesto énfasis el programa de transformación económica en los últimos años.

Aunque existen arreglos institucionales para limitar los déficits fiscales (en particular que este no puede superar la magnitud aprobada por la Asamblea Nacional), la práctica ha demostrado que, ante determinadas coyunturas, las restricciones monetarias han cedido para financiar los desbalances fiscales exigidos. En general, predomina un ambiente de «ablandamiento financiero y fiscal», que restringe la efectividad de los instrumentos macroeconómicos y afecta la sostenibilidad fiscal.

Hasta el año 2012 la principal fuente de financiamiento del déficit había sido la monetización. En 2013 se introduce un mecanismo de venta de bonos públicos al sistema bancario a través del Banco Central, estableciéndose, en principio, un límite para financiar déficits con emisión primaria. Sin embargo, no existe un mercado de deuda pública propiamente dicho ni un dispositi- vo de gestión para ello.

Si bien la institución encargada de la política fiscal es el Ministerio de Finanzas y Precios (MFP), en el universo fiscal también intervienen otras instituciones. El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) define las prioridades para asignar recursos a través del plan de la economía, proceso en el que participan todos los ministerios y organizaciones empresariales. Una vez que concluye este proceso, las decisiones aprobadas se reflejan tanto en el presupuesto, que opera en CUP, como en otros balances cen- tralizados, incluyendo el plan de divisas que administra el MEP.

Bajo el esquema de dualidad monetaria, vigente desde 1993 hasta diciembre del año 2021, las autoridades se enfrentaron a dificultades prácticas para definir objetivos macroeconómicos, debido a las distorsiones de los precios relativos. Los desequilibrios macroeconómicos se expresaban no solo en la inflación sino también en escasez, pérdida de convertibilidad de las monedas domésticas, cadenas de impago, entre otras manifestaciones de episodios conocidos como «inflación reprimida».

A pesar de la complejidad del entramado institucional condi- cionado por la dualidad monetaria, hasta el año 2012 –exceptuando algunos años atípicos– el déficit fiscal se mantuvo en la senda del déficit estructural del 3 % que exhibió la economía después del ajuste de mediados de los noventa.

Sin embargo, la posición fiscal mostró señales de fragilidad a partir del año 2012, como se muestra en el gráfico 11. Ya en el año 2008, la política fiscal tuvo un comportamiento claramente procíclico, cuando el déficit se elevó al 7 % (la cifra más alta conrespecto a más de 10 años precedentes) y el gasto público llegó a representar el 78 % del PIB, 30 puntos porcentuales más que en el año 2000. Entonces, la deuda se disparó por tres años consecutivos y, cuando la economía se desaceleró bajo el impacto de un deterioro de los términos de intercambio, las tensiones financieras condujeron a un nuevo ajuste fiscal, retornando los déficits a sus valores estructurales.

Pero en el año 2015 la evolución del déficit fiscal mostró un nuevo punto de inflexión, cuando el gasto público se expandió ante condiciones favorables que influyeron positivamente sobre los ingresos. Estas fueron: mejores condiciones de financiamiento externo ante la expectativa de normalización de las relaciones con EE. UU. y la exitosa estrategia de renegociación de la deuda en el año 2015; el avance en el programa de actualización del modelo económico, que aprobó nuevas leyes tributarias (Cribeiro 2011) y de inversión extranjera, así como la mayor apertura al sector privado, que estimuló la entrada de remesas y amplió la base tributaria. El déficit a partir de entonces se colocó como promedio en trayectorias cercanas al 9 % sobre el PIB.

La trayectoria del gasto público ha sido consecuente con la política social basada en principios de acceso universal y gratuito a servicios básicos para la población. Históricamente una alta proporción del gasto público se ha destinado al gasto social, independientemente de la coyuntura económica. Los esfuerzos en esta dirección han permitido posicionar a Cuba dentro de aquellos países de la región con mejores indicadores sociales y mayor IDH, a pesar de su desempeño económico.

Pero a las tensiones propias que supone mantener altos niveles de gasto social en circunstancias de bajo desempeño económico, se sumó la carga de otras partidas asociadas a la actividad de administración y, fundamentalmente, las transferencias del presupuesto al sector productivo, que han representado más del 30 % del gasto público como promedio (gráfico 12).

La expansión del gasto observada en los últimos años, en gran medida, fue resultado de medidas paliativas del programa económico, asociadas fundamentalmente al retraso del proceso de unificación monetaria. Por ejemplo, para compensar el enorme rezago cambiario de la tasa de cambio oficial, proliferaron incentivos productivos basados en tasas de cambios múltiples (transferencias al sector exportador, incremento de precios a productores, convertidores para salarios, entre otros) que elevaron de forma drástica la carga de subsidios contables al presupuesto y ocasionaron serios problemas fiscales en términos de sostenibilidad.

Las sucesivas monetizaciones en ambas monedas (antes de la unificación), resultado de la conducta fiscal, tuvieron impactos nefastos para la estabilidad macroeconómica, expresados en el deterioro estructural del poder adquisitivo de la moneda y su convertibilidad, repuntes inflacionarios en mercados desregu- lados y escasez de oferta en los mercados de bienes y servicios (inflación reprimida) (gráfico 13).

Asimismo, se fue ampliando la brecha entre el déficit efectivo y el saldo requerido para mantener la relación deuda/PIB en una trayectoria estable y sostenible. Por consiguiente, los niveles de endeudamiento tuvieron un comportamiento explosivo; se estima que en el año 2019 ascendió al 72 % del PIB. Este comportamiento se agudizó en la medida en que se fue desacelerando el crecimiento, aun cuando los costos financieros internos resultaron ser positivos en términos reales (gráfico 14). (15)

El análisis anterior refleja la vulnerabilidad del panorama fiscal antes de la pandemia, mostrando baja capacidad para responder a shocks externos. (16) Los problemas de sostenibilidad fiscal tuvieron impactos negativos sobre la estabilidad macroeconómica, ofrecieron señales negativas para potenciales fuentes de financiamiento internas y externas, y se produjeron costos sobre el crecimiento a mediano plazo.

(15) Cuando se institucionalizó la colocación de bonos públicos la tasa de interés se elevó de 1 % a 2,5 % en términos nominales, pero asumiendo un promedio de inflación del 3 %, el costo en términos reales resulta ser ligeramente negativo.

(16) Varios estudios empíricos demuestran prociclidad de la política.

 

En el gráfico 15 se observa la creciente participación del consumo del Gobierno respecto al PIB y de los gastos corrientes dentro del presupuesto, en detrimento de los gastos de capital.

La expansión del gasto también desplazó el consumo de los hoga- res. La presión sobre las importaciones y la menor disponibilidad en la oferta de bienes y servicios en el mercado interno minorista tuvo un impacto nocivo sobre el equilibrio interno. Finalmente, la tensión sobre los recursos comprometió partidas presupues- tarias relevantes para el crecimiento de largo plazo, como los gastos de I+D+i (aún por debajo del 1 % del PIB), lo que contrasta con la alta proporción de los gastos en educación y el nivel de calificación alcanzado por la fuerza de trabajo. Tal situación ha sido identificada como una barrera para aprovechar mejor el potencial humano a favor del desarrollo de industrias de mayor complejidad tecnológica.

Panorama macroeconómico bajo impacto de pandemia y el Ordenamiento monetario

El Ordenamiento monetario: del diseño a la realidad

La dualidad monetaria fue un esquema funcional a una situación de pérdida de poder adquisitivo de la moneda doméstica, como parte del programa económico de estabilización a inicios de los años noventa, cuando Cuba tuvo que enfrentar el reto de insertarse en un nuevo contexto internacional. (17)

(17) En realidad, la dolarización parcial fue un proceso espontáneo ante el shock de oferta que posteriormente el Gobierno formalizó en el esquema dual a fin de evitar una devaluación con altos costos sociales.

En rigor, cuando se habla de dualidad monetaria en la experiencia cubana, no podemos reducirla a una situación de bi-monetarismo, sino comprenderla como un esquema que incorporó múltiples medidas orientadas a administrar las políticas macroeconómicas –esencialmente monetaria y cambiaria– en los marcos de un entramado institucional segmentado, bajo el principio de circulación simultánea de dos monedas en la economía doméstica.

En efecto, la dualidad segmentó los mercados y sectores en la economía, así como las propias cuentas públicas. La tasa de cambio se devaluó en el mercado minorista de la población (CADECA) (24 CUP/USD) para alinear el sistema de precios y costos a las nuevas condiciones, pero el tipo de cambio oficial en las empresas y el sector público en general, se mantuvo (1 CUP/USD) acompañado de un mecanismo de controles cambiarios que asignaba la divisa centralmente en la economía. El salario del sector público se mantuvo anclado a la tasa de cambio oficial, por lo que de manera rápida se deterioró el salario real. No obstante, en paralelo se diseñó un sistema de transferencias para garantizar parte de la canasta básica a precios regulados, así como proteger al sector tradicional y a las familias del drástico ajuste cambiario.

Con el tiempo, se dieron algunos pasos para «desdolarizar la economía», introduciendo una moneda convertible pegada al dólar (CUC). Sin embargo, la economía no mostró capacidad para mantener su convertibilidad, creando nuevas fuentes de tensiones macroeconómicas. El esquema de dualidad monetaria perduró por más de 25 años, generando múltiples distorsiones en el sistema de costos y precios (anclados al enorme rezago de la tasa de cambio oficial) en los balances empresariales, financieros y las cuentas públicas.

En el marco de la «actualización del modelo económico cubano», la unificación monetaria se colocó como una prioridad del programa económico. Existían argumentos muy fuertes a favor de eliminar este esquema; entre ellos: 1) corregir los precios relativos para contribuir a una mejor asignación de recursos en la economía, 2) incentivar al sector exportador (cuyos ingresos estaban penalizados por tipo de cambio oficial) y ofrecer mayores oportunidades a la industria nacional (frente a los subsidios implícitos a las importaciones debido a la sobrevalua- ción del tipo de cambio), 3) ajustar los salarios para compensar parte de la pérdida en términos reales, 4) mejorar la gestión macroeconómica a partir de una mayor transparencia y crear las condiciones para emprender un programa de estabilización, y 5) perfeccionar los esquemas de distribución de ingresos.

Sin embargo, el programa económico necesario para corregir la dolarización desde sus fundamentos estructurales fue inconcluso y en gran medida aplazado. Además, influyeron otros factores, como las tensiones coyunturales, la falta de experiencia del personal técnico en la materia, la débil coordinación entre las políticas macroeconómicas y la percepción de altos riesgos redistributivos con costos sociales. En consecuencia, aun cuando la unificación fue anunciada de manera sucesiva por la Comisión de Implementación de los Lineamientos, no fue hasta finales del año 2020 que se tomó la decisión, posiblemente en las peores circunstancias.

El proceso denominado «Ordenamiento Monetario» se expresó en más de 9000 normas de diferente jerarquía, bajo la «sombrilla» del Decreto Ley 17 del Consejo de Estado «De la implementación del Proceso de Ordenamiento Monetario» (Gaceta Oficial de la República de Cuba 2020). Aunque incluía la unificación monetaria, su alcance fue más allá de lo que podría ser una reforma monetaria tradicional. Los ejes centrales del programa fueron (Hidalgo 2021):

1. UNIFICACIÓN MONETARIA: sustitución de la circulación del peso convertible (CUC) por una única moneda nacional (CUP), así como el establecimiento de una única tasa de cambio de 24 CUP : USD para todas las transacciones económicas (devaluación de la tasa de cambio oficial).

2. REFORMA DEL SISTEMA DE PRECIOS, SALARIOS Y SEGURIDAD SOCIAL: ajuste de precios mayoristas, alineándolos con los precios del mercado minorista (previamente fijados a la tasa de cambio de 24 CUP : USD); incremento del salario mínimo, indexado a una canasta de consumo de referencia; ajuste de escala salarial en el sector público, y ajuste de pensiones y otras transferencias a la población.

3. REFORMA DEL ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN: rediseño de esquemas de consumo social y personal, reduciendo gratuidades y elevando precios de la canasta de consumo normado, así como de tarifas públicas, y sustitución de subsidios universales de consumo (basados en precios) por subsidios focalizados a las familias (basados en transferencias monetarias).

4. TRANSFORMACIONES INSTITUCIONALES: cambios en el entramado institucional de la planificación y las políticas macroeconómicas, nuevas regulaciones a favor de la descentralización empresarial y local, mayores incentivos a la productividad y competitividad, y fomento de relaciones de mercado entre instituciones, reduciendo la segmentación característica del esquema anterior.

En su diseño el programa se proponía tres objetivos inmediatos. Primero, transferir el diferencial cambiario, que con anterioridad capturaba explícita o implícitamente el Estado, al sector productivo, a través de la corrección del sistema de precios en un ambiente de mayor descentralización. Segundo, controlar la inflación utilizando como anclas la fijación de precios y salarios por un período, a fin de modificar los precios relativos. De hecho, el programa dedicó una gran cantidad de resoluciones a la regulación de precios y salarios. Algunos precios se fijaron administrativamente de manera centralizada, mientras otros, aunque se descentralizaron, fueron topados a través de precios máximos por un período de 6 meses. En tercer lugar, evitar terapias de shock protegiendo a grupos vulnerables y manteniendo las garantías sociales del modelo socialista. Asimismo, a mediano plazo pretendía contribuir a consolidar las bases para alcanzar de forma gradual la estabilización macroeconómica y la sostenibilidad fiscal, así como favorecer cambios estructurales, corrigiendo precios relativos y fomentando mercados regulados en un ambiente de mayor descentralización para dinamizar la actividad económica.

Sin embargo, el programa asumió una serie de supuestos distanciados de la realidad vigente en el momento en que se implementó tanto en el ámbito macroeconómico como estructural e institucional. Era de esperar, dada la magnitud del shock de oferta (drástica caída del PIB y la disponibilidad de divisas) ocasionado por la pandemia y la trayectoria de la expansión monetaria incluso antes del Ordenamiento, una reacción de la tasa de cambio y el resurgimiento de condiciones para un proceso de dolarización ya casi estructural de la economía cubana. Por consiguiente, el diferencial cambiario entre la nueva tasa oficial y la tasa del mercado informal se amplió y aceleró ante la mayor demanda de dólares causada por el retorno al esquema de ventas en divisas en los mercados minoristas estatales. Tal situación profundizó los riesgos de inestabilidad macroeconómica ya apremiantes, afectando claramente la credibilidad del programa ante la opinión pública.

La convivencia de un shock de oferta, un agudo déficit fiscal y expectativas ancladas a la sobre reacción de la tasa de cambio en el mercado informal derivaron en un galopante proceso inflacionario aún por controlar. Evitar el riesgo de inflación era ya una tarea compleja antes de la pandemia de COVID-19, dado el lento avance de las transformaciones estructurales y la posición fiscal, considerando además que el país no cuenta con fuentes externas estables o un prestamista de última instancia para ofrecer liquidez y paliar el impacto de una reforma monetaria de tal magnitud, como ha sido el caso de otros países.

En el ámbito estructural e institucional, el Ordenamiento pretendía consolidar la disciplina monetaria y fiscal, objetivo difícil de alcanzar en el corto plazo y en medio de una pandemia que demandó mayores recursos fiscales. De otro lado, la devaluación y la corrección de precios relativos, sin dudas, ofrece oportunidades para las empresas eficientes, en especial del sector transable, pero también supone un cambio estructural (intencionado con un proceso de reconversión industrial) que paulatinamente sustituya industrias obsoletas con brechas de ineficiencia insuperables. Sin embargo, estos cambios son más a mediano plazo y requieren de una política pública intencionada de reconversión industrial con el objetivo de minimizar los conflictos distributivos de no fácil solución.

En resumen, aunque la unificación monetaria, de manera particular el ajuste de la tasa de cambio, era un proceso inevitable, los riesgos intrínsecos se magnificaron por los factores antes explicados, especialmente asociados con el inmovilismo en materia de transformación estructural e institucional a lo largo del tiempo y el shock de la pandemia. Varios estudios académicos apuntaron a la necesidad de diseñar una secuencia de ajuste cambiario gradual acompañado por un programa de estabilización macroeconómica y una transformación estructural acelerada orientada a elevar la productividad y competitividad de la economía cubana (Hidalgo y Doimeadiós 2010).

El panorama macroeconómico actual

El complejo panorama macroeconómico actual de la economía cubana supone un enorme desafío en términos de estabilización y crecimiento en los próximos años, considerando además las restricciones financieras que añade el bloqueo económico de EE. UU., una condición ajena a otros países que han padecido estos problemas.

El año 2020 exhibió una manifiesta recesión, con una caída de la inversión, las importaciones y exportaciones, que derivó en un decrecimiento del 11 % en términos de PIB, cuyo impacto previsible, de no cambiar las condiciones externas, podría ser persistente al menos en los próximos dos años. (18)

(18) El Gobierno ha anunciado una ligera recuperación del 2 % de la economía en  el año del 2021.

Asimismo, los desequilibrios internos y externos se agudizaron en el primer año de la pandemia. El déficit fiscal, cuya trayecto ria ya desde 2015 se alejaba de criterios de sostenibilidad fiscal (Hidalgo 2021), alcanzó el 17,7 % respecto al PIB, demandando una mayor expansión monetaria. En el año 2020 el agregado M2A (previo a la unificación) había crecido 2,7 en relación con 2016, representando el 121 % del PIB frente al 52,7 % en dicho año de referencia. En ello influyó el crecimiento del salario medio nominal en un 35,5 % en 2020, especialmente del sector público a partir de una decisión adoptada por el Gobierno desde el año anterior, así como las subsiguientes medidas de descentralización empresarial aplicadas desde ese año (gráfico 17).

En contraposición al comportamiento monetario y los flujos de divisas, la oferta de bienes y servicios en el mercado minorista, en gran medida dependiente de las importaciones, mostró una tendencia decreciente desde el año 2019 y cayó abruptamente –las ventas minoristas decrecieron en un 14 % en el año 2020– cuando se agudizó la escasez durante el período de pandemia. En estas circunstancias, en 2020 el IPC creció 18,5 % (ONEI 15 de octubre de 2021), mientras que el incremento de los precios agropecuarios fue de 44,7 % (CEPAL 2021).

Las condiciones monetarias internas contrastan también con el comportamiento de los flujos de divisas. Como muestra el panel derecho del gráfico, entre los años 2017 y 2018 hay señales de fragilidad en la balanza de pagos. Como resultado, en el año 2020 el servicio de la deuda comprometió el 23 % de los ingresos por exportaciones, revirtiendo la relativa mejora observada a raíz de la renegociación que se había logrado con los acreedores.

Dado el comportamiento de los flujos de IED a escala mundial como resultado de la pandemia y el contexto en el cual se desempeña la economía cubana, era posible esperar también afectaciones sobre los indicadores de IED en Cuba. En efecto, como se puede observar en la tabla 1 en términos de flujos monetarios hay reducciones significativas respecto al período precedente, según un reciente informe oficial publicado (ONEI 2021), (19) aunque la cifra de nuevos negocios en modalidad de IED fue superior en el año 2020 en todas las modalidades aprobadas. Sin embargo, dada la recomposición de los flujos de comercio e inversión provocada por la COVID-19 y su efecto recesivo a escala mundial, (20) la elevada incertidumbre y la agudización de las medidas en contra de Cuba del gobierno de EE. UU., el escenario no resulta muy optimista respecto a mayores flujos de inversión hacia Cuba en los próximos años.

19 Constituye la primera publicación de la ONEI con información detallada sobre IED en Cuba.

20 «The COVID crisis will cause a dramatic fall in FDI. Global FDI flows are fo- recast to decrease by up to 40 % in 2020, from their 2019 value of $1.54 tri- llion. This would bring FDI below $1 trillion for the first time since 2005 FDI is projected to decrease by a further 5 to 10 % in 2021 and to initiate a re- covery in 2022. A rebound in 2022, with FDI reverting to the pre-pandemic underlying trend, is possible, but only at the upper bound of expectations» (UNCTAD 2020).

En el año 2021, posterior al Ordenamiento monetario, la situación de las finanzas internas y externas ha continuado agravándose. Lejos de lo que se esperaba, la administración Biden mantuvo intactas las duras sanciones impuestas por su predecesor, por lo que la situación de los flujos externos no mejoró. El déficit fiscal respecto al PIB se mantuvo en una proporción similar al año anterior. Como antes se explicó, al producirse la devaluación de la tasa de cambio oficial, se ajustaron los precios mayoristas y los salarios en medio de la paralización productiva y una aguda contracción de la oferta minorista.

El mercado cambiario informal reaccionó a las nuevas circunstancias caracterizadas por una contracción de los flujos de divisas y una expansión monetaria doméstica, a lo que se sumaron la escasez de oferta en los mercados de CUP, la apertura de mercados estatales en divisas y el colapso del mercado cambiario oficial que operaba en el sector hogares (CADECA). En el gráfico 18, puede observarse cómo la acelerada depreciación de la tasa de cambio en el mercado paralelo fue profundizando el diferencial respecto a la nueva tasa de cambio oficial fijada en 24 CUP/USD.

Previsiblemente, los precios en los mercados minoristas desregulados se alinearon a la evolución de la tasa de cambio y resurgió un dinámico mercado informal que concentra una alta proporción de las transacciones del sector hogares, al margen del control del fisco.

En el sector empresarial, si bien se han controlado las presiones inflacionarias a través del programa de Ordenamiento, las condiciones básicamente monopólicas de mercado pueden conducir a demandas de revisiones de precios en un intento por traspasar costos de ineficiencia. Vale mencionar que el programa de Ordenamiento monetario previó un considerable nivel de subsidios a empresas estatales irrentables. (21) En un reciente análisis, el ministro de Economía declaró que a pesar de avances observados en las empresas del sector exportador, más de 500 empresas estatales tuvieron pérdidas durante el año 2021 y al cierre de enero de 2022 mantuvieron esta condición 446, lo que representa el 25 % del total.(22)

(21) Se han estimado 488 empresas estatales irrentables como resultado de la aplicación del Ordenamiento, el 82 % de ellas en el sector agropecuario. Se planificaron 18 mil millones de CUP para financiar a estas empresas solo por el primer año de implementación del Ordenamiento (Cubadebate 2021).

(22)  En el año 2020 se reportaron 1795 empresas estatales en Cuba (ONEI 2021); esta cifra excluye las sociedades mercantiles.

No existen cifras oficiales sobre los niveles de inflación en el año 2021 posterior al programa de Ordenamiento. Pero es claro que las estimaciones oficiales iniciales quedaron rezagadas frente a la realidad. Estimaciones no oficiales apuntan a un crecimiento de la inflación en el año 2021 de un 505,6 % (EIU 2021).

En resumen, la economía cubana muestra un nuevo episodio de «inflación reprimida» expresado en situaciones de escasez, inflación en mercado desregulado, auge del mercado informal y profundización de patrón de dolarización parcial. Como antes se mencionó, dadas las situaciones de desequilibrios acumuladas en los últimos años y en medio de una pandemia, era muy difícil que el programa de Ordenamiento pudiera evitar la inflación. De otro lado, queda claro también que la economía cubana no estaba preparada para una devaluación masiva y abrupta de la tasa de cambio oficial sin avanzar en otras transformaciones previas de carácter institucional y estructural. Tal y como se explicó, no en pocas ocasiones la academia sugirió un proceso gradual de ajuste cambiario que favoreciera inicialmente al sector exportador, en tanto se avanzaba en la reforma estructural y al propio tiempo se fortalecieran los dos pivotes más importantes de la estabilidad macroeconómica en el mediano plazo: la disciplina financiera y fiscal (Hidalgo y Doimeadiós 2010). Sin estos dos pivotes, será muy difícil administrar los múltiples conflictos que enfrentarán las políticas macroeconómicas en los próximos años. ( Negritas nuestras)

Comentario HHC: ¿Qué decir ?. 

Con la brillantez que nos tiene acostumbrado la Dra. Vilma Hidalgo, ha dado una clase de lo que hay qué hacer para qué la economía funcione, qué parámetros hay que controlar, qué acciones se deben realizar cuando no se logran, para poder seguir avanzando, etc. 

La Economía que es una ciencia, aunque algunos la traten como política o más bien politiquería, tiene sus leyes, sus principios, sus proporciones, sus secuencias, etc, algo que se ha ignorado olímpicamente por algunos que dirigen la economía ( bueno algunos ni son economistas y aceptan los cargos) , y nos han pasado factura, en ocasiones, los errores, las improvisaciones, y voluntarismos. Porque además parto del criterio que no es intencional, porque fuera alta traición, sino el subestimar, el desconocimiento que lleva a actuar con irresponsablidad en lo que se propone, sin tener margen de maniobra, según lo que dicta la ciencia.  

En realidad todos los que tenían responsabilidad en el área económica con la Tarea de Ordenamiento, debieron poner su cargo a disposición, porque ahora, después de leído dos veces este escrito, las posibilidades de éxito eran mínimas, por no decir "era crónica de una muerte anunciada", y con ello, han puesto en peligro a la revolución misma, aunque esa no fuera, me queda claro, la intencionalidad.  

A la Dra. Vilma, que por cierto era la más entrevistada por Cubadebate con el tema de la Dualidad Monetaria, de pronto la ignoraron cuando empezó a decir que no habían condiciones, y algunos empezaron a decir que quizás nunca las hubieran, y "ganó" la versión "de una sola vez",  y no el modo paulatino  como muchos propusimos.  

Este escrito es además una guía para analizar la economía, creo que el MEP debe hacer dos informes, uno que presenta a la Asamblea Nacional para que lo entienda el pueblo y los diputados que no son economistas, y otro con el rigor que demanda la ciencia de la economía, como se abordó este ensayo en lo fundamental. Quizás se debió profundizar más en el deterioro de la productividad de trabajo, la falta de fuerza de trabajo ( emigración y envejecimiento) ,y las distorsiones de la actual matriz de inversión, entre otras. 

Porque ahora lo único que hay que hacer es rectificar, con prisa y sin pausa, pero tener en cuenta que en eso llevamos años, y varias veces, como si fuéramos aprendices y ante el menor éxito u oportunidad favorable, ignoramos otra vez el ABC de la ciencia económica. 

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Aqui les dejo por si creen que además, en algo nos puede funcionar. 

Decálogo de Carlos Slim

1. Estructuras simples, Organizaciones con mínimos niveles jerárquicos. Desarrollo Humano y formación interna de los funcionarios, flexibilidad y rapidez en las decisiones. Operar con las ventajas de la empresa pequeña que son las que hacen grandes a las grandes empresas. 2. Mantener la austeridad en tiempos de vacas gordas fortalece, capitaliza y acelera el desarrollo de la empresa así mismo evita los amargos ajustes drásticos en las épocas de crisis 3. Siempre estar activo en la modernización crecimiento, capacitación, calidad, simplificación y mejora incansable de los procesos productivos. Incrementar la Competitividad y Productividad. Reducir gastos y costos guiados siempre por las más altas referencias Mundiales. Compararse con los mejores siempre como si fuéramos atletas. 4. La empresa nunca debe limitarse a la medida del propietario ni del administrador. No sentirnos grandes en nuestros pequeños corralitos y hacer la mínima inversión en activos no productivos. 5. No hay reto que no podamos alcanzar trabajando unidos, con claridad de objetivos y reconociendo los instrumentos. 6. El dinero que sale de la empresa se evapora por eso hay que reinvertir las utilidades. 7. La creatividad empresarial no solo es aplicable a los negocios si no también la solución a muchos de los problemas de nuestros países. 8. El optimismo firme y paciente siempre rinde sus frutos, no euforia ni un optimismo fantasioso. 9. Todos los tiempos son buenos para quienes saben trabajar y tienen con que hacerlo. 10. Nuestra premisa es siempre el tener presente que nos vamos sin nada que sólo podemos hacer las cosa en vida y que el empresario es un creador de riqueza que la administra temporalmente.