miércoles, 9 de mayo de 2018

La reforma del agro cubano y el impuesto por tierras ociosas: ¿una buena idea?


Pedro Monreal, 9 de mayo de 2018


Pregunta: ¿Qué sucede si un impuesto se aplica por una razón equivocada?

Respuesta: Pudiera ser una pérdida de tiempo y de recursos, y también una fuente de desgaste del capital político de quien aplique el impuesto.

La prensa nacional ha anunciado hoy que a partir del mes de julio de 2018 las personas naturales y jurídicas que posean áreas deficientemente aprovechadas –sean de su propiedad o estatales- comenzarán a pagar un impuesto por tierras ociosas. (1)

La medida se aplicará inicialmente en dos provincias del país –Pinar del Río y Cienfuegos- y la cuantía de los impuestos, entre un máximo de 180 pesos cubanos (CUP) por hectárea (ha) y un mínimo de 45 CUP/ha, dependerá de la categoría de los suelos.

La medida, esbozada inicialmente en 2017 como parte de un paquete de acciones de política económica dirigidas a reactivar el sector agropecuario, fue anunciada oficialmente a finales de 2018 durante una sesión del parlamento cubano. (2)

La racionalidad pública de la decisión se basa, fundamentalmente, en el supuesto de que un impuesto sobre la tierra ociosa (un “estímulo” negativo) tendrá el efecto de reducir el área no cultivada, y se asume que al ocurrir lo anterior habría un incremento de la producción agropecuaria nacional.

Son dos supuestos racionales, pero incrementar la producción agropecuaria necesita mucho más que una inferencia lógica.

Gotas en el océano

Un “estímulo” negativo pudiera funcionar como un factor causal para el incremento de la producción agropecuaria, pero no operaría de manera aislada sino como parte de un conjunto mayor de factores causales como es el caso de la disponibilidad material de medios de producción (maquinaria, fertilizantes, pesticidas, combustible, almacenamiento, envases, etc.), el acceso a financiamiento, la existencia de mercados funcionales que establezcan precios relativos adecuados, el pago a tiempo de las mercancías  que venden los productores, y la posibilidad de contar con oportunidades para mejorar el nivel de vida de los productores del campo (vivienda, medios de transporte, equipos electrodomésticos, etc.).

Cuando se aprecia el asunto desde una perspectiva amplia, el impuesto sobre la tierra parece ser una gota en el vasto océano de los factores que necesitan ser “enderezados” para que aumente la producción agropecuaria nacional en Cuba.

¿Qué ocurriría si se aplica el impuesto por tierra ociosa, pero no se garantizan los millones de pesos (y de dólares) de inversión que se necesitan para cultivar las 337 mil ha de tierra ociosa sujetas al pago del impuesto?

¿Qué ocurriría si Acopio continuase la tradicional demora en el pago de las producciones que compra a un productor que, además, ahora debe pagar más impuestos?

Adicionalmente, existe una segunda cuestión que necesita ser abordada. Se ha expresado oficialmente que este impuesto no tiene “vocación recaudatoria”, pero de todas maneras ese impuesto será parte del presupuesto nacional y por eso es conveniente ponerlo en perspectiva.

Como no se dispone de datos públicos respecto a la composición por categorías de las 373 mil ha. de tierras ociosas a las que debe aplicarse el impuesto, lo más que puede hacerse son cálculos aproximados relativos al monto de la recaudación estimada. Este se movería entre un máximo de 67 millones de CUP y un mínimo de 17 millones de CUP, aproximadamente, con un valor medio de 42 millones de CUP. (3)

Para un presupuesto que dedica 14465 millones de CUP a subsidiar la actividad estatal agropecuaria, el valor medio de 42 millones de CUP es apenas otra gota de agua en el océano.

¿Tratando de mitigar un síntoma, pero evadiendo la causa radical del problema?

Como siempre sucede con medidas de política de este tipo, hay dos preguntas lógicas que se imponen desde el principio:

¿Ha funcionado ese tipo de impuesto en otras partes?

¿Qué dicen los datos de partida sobre el grado de “enfoque” de la medida?

Intentemos explorar la respuesta a la primera pregunta.

El impuesto sobre tierras ociosas es parte de lo que la literatura económica especializada identifica como impuestos con “objetivos no fiscales”, es decir, no relacionados esencialmente con la captación de impuestos presupuestarios, como es el caso del impuesto que se aplicará en Cuba.

Una rápida revisión de la literatura respecto a los impuestos sobre las tierras ociosas permite identificar que, aunque ese tipo de impuesto se ha aplicado en muchos lugares, se observa un significativo desacuerdo entre los especialistas respecto a su utilidad para incrementar la producción.

De hecho, es un tema polémico no solamente debido a esa carencia de consenso especializado sino también debido a la propia naturaleza política de un instrumento como ese que, en ciertas partes del mundo, ha sido criticado como un mecanismo que favorece abiertamente unos intereses sobre otros. La actual discusión sobre el tema en países como Kenya e Indonesia, refleja ese tipo de discusión. (4)

Algunos de los autores más prolíficos sobre el tema de los impuestos sobre la tierra han planteado, desde hace tiempo y de manera reiterada, su valoración de que “muchos países aplican mayores impuestos en ‘tierras ociosas’ aunque raramente tienen efecto”. (5)

Como he expresado antes, es un tema polémico y es posible que los decisores de la medida en Cuba se hayan informado a partir de evidencias y de análisis que apoyasen la idea de que el establecimiento de un impuesto a las tierras ociosas podría ser efectivo en el caso de Cuba. En tal caso, sería de mucha utilidad para el debate público en Cuba que tales evidencias y análisis pudieran ser compartidos, para poder entender la racionalidad de la decisión.

En mi modesta opinión, pues no soy experto en el tema, el problema de la tierra ociosa en Cuba no debe ser entendido como una causa en sí misma de la baja producción, sino como un síntoma (la baja utilización de un recurso) que tendría varias causas más profundas, por ejemplo, las restricciones de capital y la operación de cadenas productivas disfuncionales. No es inusual que miles de toneladas de productos se pudran en el campo cubano por falta de transporte o de envases.

Intentar resolver esas causas raigales mediante un impuesto sobre la tierra ociosa no guarda relación alguna con el tipo de acciones que realmente se necesitaría para resolver causas fundamentales como son las restricciones de capital, la carencia de medios físicos y cadenas productivas que no funcionan bien.

Cuando los datos apuntan hacia otra parte

Una de las áreas donde la estadística oficial cubana ofrece datos suficientes y relativamente actualizados es precisamente el uso de la tierra. En junio de 2017 fue publicado el informe “Panorama uso de la tierra. Cuba 2016”. (6)

Se dispone además de información más reciente –aunque no completa- respecto a la situación del año 2017. (7)

Las cifras indican que la extensión de tierra ociosa en Cuba era de 883900 ha en 2016, lo que representaba el 14,2% de la superficie agrícola del país. (8)

Ese es un primer dato que necesita una aclaración pues usualmente se asume que las tierras ociosas representan el 56,1% de la superficie agrícola, cuando en realidad el 56,1% lo que expresa es la proporción de la tierra agrícola que no se encuentra “cultivada”.

Las estadísticas oficiales lo que reflejan es el indicador inverso –“índice de aprovechamiento”- que registró un 43,9% en 2016 y de este es que se calcula indirectamente el porciento de desaprovechamiento de la tierra agrícola del país. (9)

Es decir, en la estadística cubana la categoría de “superficie no cultivada” es considerablemente más extensa que la categoría “superficie ociosa”. La primera incluye a la segunda, pero también contabiliza los pastos naturales o maniguas que pudieran ser de posible roturación y que constituyen reservas de tierra para el desarrollo agropecuario. (10)

El “índice de aprovechamiento” relativamente bajo de 43,9% expresa un tipo de desaprovechamiento de la tierra que es distinto al tipo de desaprovechamiento que expresa el “índice de ociosidad”. O sea, que aun si se resolviese por completo la ociosidad, seguiría existiendo en Cuba un serio problema con la utilización efectiva de la superficie agrícola.

Se dispone de un dato más reciente que indica que el total de tierras ociosas era de 917299 ha en 2017, equivalente a un índice de ociosidad de 14,7%, algo mayor que el registrado en 2016. (11)

De ese total de superficie ociosa, 544427 ha se consideran áreas protegidas y por tanto no se cuentan en el fondo de tierra ociosa que sería gravada con el impuesto. (12)

El total de superficie ociosa sujeta a impuesto sería entonces de 372878 ha, o sea, el 6% de la superficie agrícola del país.

Por otra parte, las estadísticas indican claramente que en 2016 el problema más serio de ociosidad se concentraba en el sector estatal, con casi un 25% de ociosidad, muy superior a la media nacional de 14,2%.

La ociosidad en el sector no estatal es considerablemente menor (8%). Dentro de ese conjunto existen variaciones que van desde un máximo de ociosidad en las cooperativas de créditos y servicios (CCS) de 13,4% (aproximadamente la mitad del nivel de ociosidad estatal), hasta un mínimo de 1,7% en las cooperativas de producción agropecuarias (CPA). La ociosidad en los productores privados es de 9,5% y en los usufructuarios de 6,6%. (13)

Se impone una primera pregunta:

¿Cuán efectivo pudiera ser un “estímulo negativo” para incrementar la producción agropecuaria nacional cuando el impuesto por tierras ociosas solamente abarca el 6% de la superficie agrícola nacional?

Sigue una segunda pregunta:

¿De qué manera un impuesto por ociosidad tiene la capacidad de poder resolver el serio problema de un sector estatal –altamente subsidiado- que mantiene ociosas una de cada cuatro hectáreas de sus tierras y cuyo efecto previsible pudiera ser el “estímulo” de transferir masivamente tierras cada vez menos apropiadas (baja fertilidad, difícil acceso, infectadas de marabú, etc.) a un sector privado desprovisto de medios? (En realidad. se puede intentar transferir toda esa tierra sin necesidad de un impuesto por ociosidad a la empresa estatal).

Finalmente, una tercera pregunta:

¿Cuál es la racionalidad de aplicarle un “estímulo negativo” a productores como los usufructuarios que ya registran un índice de ociosidad relativamente bajo (6,6%)?  Precisamente a quienes han demostrado la capacidad de saber utilizar bien la tierra en condiciones muy difíciles de funcionamiento. ¿Es racional la aplicación de un “estímulo negativo” para esos productores?

Posibles implicaciones:
  • Se pudiera estar insistiendo en tratar de resolver el problema de la producción agropecuaria nacional mediante mecanismos indirectos y accesorios –como el impuesto por tierras ociosas- que no parecen tener la capacidad que se ha asumido que tienen.
  • Se adiciona a la compleja agenda nacional un posible tema de fricción política de naturaleza riesgosa por estar relacionado con el sistema de producción de alimentos. ¿Qué necesidad tiene el Partido Comunista de Cuba (PCC) y el gobierno cubano de desgastar su capital político –que se necesita para otros temas- implementando una medida controversial sobre la que no existe evidencia suficiente de que funciona con efectividad y que no se corresponde con las necesidades que expresa la propia estadística oficial?
Un impuesto a las tierras ociosas pudiera ser un ruidoso rodeo para no llegar a ninguna parte.

Notas

1 “A partir de julio, nuevos tributos para el sector agropecuario en Pinar del Río y Cienfuegos”, Cubadebate, 9 de mayo de 2018, http://www.cubadebate.cu/noticias/2018/05/09/a-partir-de-julio-nuevos-tributos-para-el-sector-agropecuario-en-pinar-del-rio-y-cienfuegos/#.WvK32pq-laQ
2 Dianet Doimeadios Guerrero. “Cuba modifica política para la entrega de tierras en usufructo”, Cubadebate, 16 de agosto de 2017 http://www.cubadebate.cu/noticias/2017/08/16/cuba-modifica-politica-para-la-entrega-de-tierras-en-usufructo-video/#.WvLyzZq-laQ ; Marianela Martin Gonzalez. “Usufructo de tierras crece como árbol vigoroso”, Juventud Rebelde, 15 de agosto de 2017 http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2017-08-15/usufructo-de-tierras-crece-como-arbol-vigoroso ; y Fidel Rendón Matienzo. “Impuesto gradual sobre tierras ociosas en Cuba: Más allá de lo tributario”. Cubadebate. 2 de marzo de 2018. http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/03/02/impuesto-gradual-sobre-tierras-ociosas-en-cuba-mas-alla-de-lo-tributario/#.WvLxy5q-laQ
3 Cálculos del autor basados en la información divulgada en: Yudy Castro Morales. “Aplicación de nuevo impuesto para desterrar lo ocioso de la tierra”, Cubadebate, 11 de enero de 2018 http://www.granma.cu/cuba/2018-01-11/aplicacion-de-nuevo-impuesto-para-desterrar-lo-ocioso-de-la-tierra-11-01-2018-00-01-52?page=1
4 “Taxation on ‘idle’ land probably will not work”, Star, 14 de abril de 2018, https://www.the-star.co.ke/news/2018/04/14/taxation-on-idle-land-probably-will-not-work_c1743365 ; “Proposal to tax idle land smirks of neocolonialism”, Standard Digital, 19 de diciembre de 2017,  https://www.standardmedia.co.ke/business/article/2001263578/proposal-to-tax-idle-land-smirks-of-neocolonialism ; “Government slows plan to impose taxes for idle land”. 17 de marzo de 2017, The Jakarta Post, http://www.thejakartapost.com/news/2017/03/17/government-slows-plan-to-impose-taxes-for-idle-land.html
5 Richard M. Bird and Enid Slack. Taxing Land and Property in Emerging Economies: Raising Revenue . . . and More?, en Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong (compiladores), Land Policies and Their Outcomes. Lincoln Institute of Land Policy.  2007 https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2123_1445_LP2006-ch09-Taxing-Land-and-Property-in-Emerging-Economies-Raising-Revenue-and-More_0.pdf  ;y Slack, E. and R. Bird (2014), “The Political Economy of Property Tax Reform”, OECD Working Papers on Fiscal Federalism. , No. 18, OECD Publishing. 2014. http://www.ipti.org/wp-content/uploads/2017/06/OECD-Political-Economy-of-Property-Tax-Reform-Slack-Bird-Jan-2014.pdf
6 ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016. Fecha de publicación: junio de 2017. http://www.one.cu/publicaciones/05agropecuario/balanceusoytenencia/Panorama%20Uso%20de%20la%20Tierra%202016.pdf
7 Yudy Castro Morales. “Aplicación de nuevo impuesto para desterrar lo ocioso de la tierra”, Cubadebate, 11 de enero de 2018 http://www.granma.cu/cuba/2018-01-11/aplicacion-de-nuevo-impuesto-para-desterrar-lo-ocioso-de-la-tierra-11-01-2018-00-01-52?page=1
8 Ver tabla 2.7, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.
9 Ibidem.
10 Ver la sección “Definiciones metodológicas”, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.
11 Yudy Castro Morales. Op. cit. “
12 Ibidem.
13 Ver tabla 2.11, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.


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