El uso de los Recursos Naturales para el Desarrollo y el Crecimiento Económico Sustentable: el camino de Noruega

Por Merethe Nergaard 

La experiencia de Noruega

Agradezco la invitación que me han hecho para hablar de las experiencias noruegas en el ámbito de los hidrocarburos. Para ello considero importante hablar tanto de la historia como de los retos que hemos tenido que enfrentar para asegurar que las actividades extractivas sean benéficas tanto para el país como para toda su población.

En 1958 los servicios geológicos de Noruega habían dicho que podíamos olvidarnos de la posibilidad de encontrar petróleo en nuestra plataforma continental. Sin embargo, en 1970 encontramos el pozo Ekofisk, lo que dio origen a la explotación de petróleo a gran escala en nuestro país. Hasta la fecha, Ekofisk sigue siendo un pozo productivo y en los años que han transcurrido desde el inicio de la actividad petrolera, la producción ha llegado a alcanzar hasta 3.4 millones de barriles de petróleo diarios en 2007. En la actualidad, la producción ha bajado a 1.8 millones de barriles, aunque cabe señalar que nuestra producción de gas es ahora tan importante como la de petróleo.

En muchos países del mundo, el hallazgo de grandes reservas de recursos naturales ha derivado en efectos no deseados para el crecimiento de la economía y el desarrollo. Se ha observado históricamente una tendencia de los países con recursos abundantes a crecer más lentamente que otros. Esto se debe a muchas razones, tales como un movimiento excesivo de capitales y mano de obra de otros sectores productivos para la explotación de los recursos naturales, así como a prácticas de soborno y corrupción. Distintos países se han enfrentado al “calentamiento” de la economía, inflación, apreciación de la moneda y al abandono de otros sectores productivos, lo que lleva a la pérdida permanente de capacidad y progreso tecnológico.

La experiencia de Noruega en la explotación de hidrocarburos parece sugerir que hemos evitado estos males. Hacia 1970, nuestros vecinos Dinamarca y Suecia nos aventajaban en PIB per cápita, pero logramos superarlos en la década de 1990. En comparación con el dólar, la moneda nacional en general se ha depreciado y no apreciado en el período 1971-2011. En comparación con los países miembros de la OCDE hemos tenido mejores resultados en términos de inflación y, definitivamente, se evitó una inflación galopante.

La pregunta es entonces: ¿Cómo logramos esto?

Noruega contaba con algunas condiciones iniciales favorables. En cuanto a recursos humanos teníamos ya un alto nivel de educación, además de una distribución del ingreso equitativa, que fue importante por ejemplo al hacer relativamente baratos a nuestros ingenieros y otra mano de obra altamente calificada que fue requerida. Igualmente al ser un país con una tradicional y fuerte vocación marítima, habíamos desarrollado una sólida industria naval, que se aprovechó posteriormente para la explotación de yacimientos en el lecho marino.

El camino emprendido puede ser mejor explicado haciendo referencia brevemente a los llamados 10 mandamientos del petróleo que fueron adoptados por el Parlamento noruego en 1971. Estos principios se han mantenido desde entonces como la base de la política petrolera en el país. Los puntos clave son:

• Supervisión y control nacional

• Garantizar la máxima independencia del país en abastecimiento de petróleo crudo

• Desarrollar nuevas actividades de negocio basadas en el petróleo

• Tener en consideración la actividad comercial existente, la protección de la naturaleza y el medio ambiente

• Permitir solamente la quema de gas por motivos medioambientales en períodos de prueba limitados

• Buscar que, como regla general, el petróleo de la plataforma continental noruega llegue a territorio noruego

• Garantizar la participación del Estado en todos los niveles razonables, coordinando los intereses nacionales y de la industria

• Establecer una empresa petrolera estatal

• Adoptar un plan de actividades para las zonas en el norte

• Considerar que los descubrimientos petroleros noruegos podrían presentar nuevas tareas para la política exterior de Noruega

¿Cómo se tradujo esto en políticas concretas?

Algunos de los países que inician la explotación de sus recursos naturales se concentran fuertemente en agregar valor a sus materias primas antes de su exportación, o lo que se conoce como “downstream”.

Esto fue, por supuesto, también una preocupación y hasta cierto punto una práctica más o menos exitosa en Noruega. Es decir, añadir valor económico al petróleo crudo y no venderlo únicamente como materia prima. Sin embargo, la experiencia en Noruega ha mostrado que lejos de concentrarse únicamente en downstream, hubo una intención de profundizar en el dominio tecnológico del upstream. Así, Noruega anheló ser líder en las prácticas más sofisticadas para encontrar y explotar los yacimientos más complejos, y no concentrarse únicamente en tratar de añadirle valor por la vía de su industrialización. La misma actividad de exploración y explotación de los hidrocarburos -upstream en la cadena de valor- ha representado para Noruega uno de los bastiones más importantes para consolidarse como un referente en áreas como por ejemplo, eficiencia energética, desarrollo de campos en aguas profundas y superprofundas.

Esto ha llevado a la industria y en particular a los productores de bienes intermedios y de capital a formar una industria de clase mundial con habilidades especiales en la perforación, y el desarrollo de campos  en aguas profundas y bajo condiciones climáticas extremas. Hoy se puede hablar de que Noruega ha desarrollado un nicho de mercado, en exploración y explotación en aguas profundas.

Sin embargo, esto no llegó automáticamente. Al principio hubo por supuesto considerables importaciones de conocimientos. Por ejemplo, expertos provenientes de los Estados Unidos se hicieron cargo de las plataformas petroleras en un inicio, pero con el paso del tiempo logramos reemplazarlos o complementarlos con expertos noruegos.

También utilizamos medidas regulatorias para asegurar que las empresas noruegas fueran incluidas para proveer de capital y productos intermedios a la industria. Así es como el contenido local de la industria petrolera en Noruega a veces superó el 70%. De igual forma, se estableció que al menos 50% de la investigación y el desarrollo deberían ser realizados por instituciones noruegas (las reglas que utilizamos en aquél entonces ya han sido superadas por las normatividades de la OCDE y la OMC).

En el ámbito de la política de ingresos, subyacía un  peligro: que los elevados beneficios de la industria influyeran a la alza los sueldos y salarios, en particular durante períodos de escasez de mano de obra calificada.

Noruega ya tenía - con base en su "ADN" igualitario - una manera de manejar esto a través de un sistema de negociación centralizado, sustentado en los buenos vínculos entre el gobierno y los sindicatos. Durante mucho tiempo había habido coordinación entre el Estado, los sindicatos y empleadores a través de un "Comité de contacto" permanente. Teníamos desde 1967 el "Comité Técnico de Ajuste de Ingresos", que expuso los datos y análisis económicos necesarios en los procesos de negociación.

En relación con el pago de impuestos, el sector del petróleo es la principal fuente de ingresos para el Estado noruego (actualmente alrededor de una cuarta parte del total del presupuesto). Algunos ajustes hechos con el tiempo han llevado a que en la actualidad, la tasa impositiva sea de 78% sobre las ganancias (compuesto por la suma de 28% de impuestos como el resto de las empresas en el país, más un impuesto especial para actividades de petróleo y gas de 50%).

Un pilar importante del sistema noruego de exploración y explotación de petróleo y gas es la propiedad estatal. Ésta es ejercida a través de la propiedad del 67% de la empresa estatal Statoil y la instancia denominada el Interés Financiero Directo del Estado (SDFI), que posee (para el gobierno) las acciones de varias empresas extranjeras y noruegas.

Detrás del establecimiento de Statoil se encuentra el acuerdo histórico de todas las fuerzas políticas de que el Estado debe jugar un papel crucial tanto en el desarrollo de la energía hidroeléctrica como en la industrialización basada en el petróleo.

Statoil fue fundada como una sociedad anónima cuya propiedad pertenecía 100% al Gobierno de Noruega en el año 1972. La compañía se encuentra bajo estrecho escrutinio por parte del gobierno y debe presentar un informe anual al Parlamento.

En el año 2001 la Statoil se privatizó parcialmente y se convirtió en una sociedad anónima que cotiza en las Bolsas de Valores de Oslo y de Nueva York. La cuota de la propiedad estatal se ha reducido con el tiempo y actualmente es de 67%.

Por otro lado, la instancia denominada Interés Financiero Directo del Estado (SDFI) fue creada en 1985 y es propiedad directa del gobierno, aunque fue administrada en un principio por Statoil. Cuando Statoil fue privatizada parcialmente en 2001, fue creada una nueva empresa de gestión de la propiedad estatal llamada Petoro para administrar SDFI.

Un componente muy importante de la arquitectura de la gestión financiera del Estado ha sido el Fondo estatal de pensiones global. Ha despertado interés internacionalmente y muchos de los países que administran ingresos provenientes de la explotación de sus recursos han intentado emularlo. El Fondo no es para pensiones en el sentido tradicional del término. Los objetivos del Fondo estatal de pensiones global se expresan como sigue por el gobierno noruego:

La función del Fondo Estatal de Pensiones Global es prestar apoyo en el ahorro para financiar el gasto público en pensiones y asegurar las consideraciones a largo plazo en el uso de los ingresos derivados del petróleo. Una administración segura y a largo plazo del fondo ayuda a garantizar que la riqueza petrolera beneficie a las generaciones actuales y futuras.

El Fondo es un instrumento de ahorro general. El Fondo no tiene obligaciones claramente definidas en el futuro. El objetivo de la inversión es maximizar el poder de compra del capital del fondo en un nivel moderado de riesgo. Una inversión responsable sustenta esta práctica.

El fondo fue establecido en 1990, mucho después de que comenzaran a fluir los considerables ingresos petroleros para el estado. El objetivo era controlar el flujo de recursos que ingresaban en la economía. Surgió entonces la idea de crear un fondo soberano. Desde el año 2006 el fondo ha sido llamado el Fondo Estatal de Pensiones – Global. El primer depósito neto del fondo se produjo hasta 1996.

El Ministerio de Finanzas es responsable de la gestión del fondo y ha delegado la responsabilidad de la gestión operativa al Banco Central noruego por conducto del Norges Bank Investment Management - NBIM), quien también gestiona la cartera de inversiones de las reservas de divisas.

A nivel macro, el aspecto más importante de toda la arquitectura para el manejo de los ingresos del petróleo es la regla fiscal que maneja el flujo de recursos del fondo hacia el presupuesto del gobierno. La regla es que el déficit estructural presupuestario del Gobierno debe corresponder al rendimiento real previsto para el Fondo, estimado en 4 por ciento.

Esto equivale a una forma de aislar el gasto de las fluctuaciones de los ingresos petroleros y ajustar los ingresos del petróleo en el presupuesto estatal a medida que crece el fondo. El fondo tiene actualmente un valor aproximado de USD 750 mil millones (el mayor fondo del mundo en la actualidad).

El Fondo ha invertido en más de 7000 compañías en 70 países. En México ha invertido aproximadamente 1850 millones de dólares en acciones de 50 empresas. Gracias a estas inversiones, poseemos una pequeña parte de la capacidad productiva global. En promedio, el Fondo posee 1.3 por ciento de las acciones registradas en el mundo.

El propósito del Fondo es maximizar el rendimiento real en el largo plazo. Sin embargo, el hecho de que el Fondo sea un inversionista financiero no quiere decir que no tomemos en consideración aspectos éticos.

Es el Ministerio de Finanzas quien, previa recomendación del Consejo de Ética, decide si una compañía debe ser excluida o puesta bajo observación. El Consejo de Ética es responsable de supervisar la cartera de inversión con el propósito de identificar compañías que deberían ser excluidas. Esta forma de actuar ha sido parte de la estrategia del Fondo desde que los lineamientos éticos fueron establecidos en 2004. Esta es la herramienta más visible y ha sido igualmente el instrumento que mayor atención ha tenido en el debate público. La mayoría de las empresas que han sido excluidas hasta ahora lo han sido debido a lo que producen, como ciertos tipos de armas –como armas nucleares y bombas de racimo- o tabaco, pero también es posible excluir compañías por mostrar un comportamiento poco ético.

Por último quisiera hacer un apunte acerca de la transparencia. En este sentido la iniciativa EITI (por sus siglas en inglés significa la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas) puede ser una herramienta útil.

EITI nació en 2002 para buscar que la población de los países con recursos abundantes puedan beneficiarse de la riqueza generada por ese sector. Se trata de un estándar para garantizar la transparencia y la buena gestión de los recursos naturales y tiene su Secretariado internacional en Oslo. Hasta el momento 23 países han puesto en marcha estos estándares, y Noruega ha sido el único que lo ha hecho entre los miembros de la OCDE.

La puesta en marcha de EITI comprende dos componentes principales:

-       Transparencia: las compañías de petróleo, gas y minería revelan los pagos que han hecho al gobierno, y el gobierno revela sus recibos. Los datos se cotejan y se publican en reportes anuales, junto con información del sector extractivo.

-       Contabilidad: se establece un grupo conformado por gobierno, empresas y sociedad civil para supervisar el proceso y comunicar los resultados del reporte EITI.

Este verano EITI realizó una visita exploratoria a México, en la que se reunieron con líderes políticos para valorar el posible interés por unirse al grupo. Sus impresiones fueron muy positivas, lo cual podría indicar que México se encuentra listo para seguir los pasos necesarios para formar parte de EITI.

Posiblemente signifique el inicio de un mayor intercambio de experiencias y conocimientos entre México y Noruega en materia petrolera. Esperamos que así sea.