Por Pedro Monreal
25 de julio de
2018
Para la
corrupción vale aquello de que se necesitan dos para bailar un tango. En
realidad, se necesitan más de dos cuando se trata de una coreografía compleja,
como es la corrupción. Digo esto porque en no pocas ocasiones las referencias a
la corrupción en Cuba parecerían enfocarse excesivamente en una categoría de
los danzantes, los actores que proveen dinero y recursos, es decir, el “combustible”
que alimenta el fuego de la corrupción: los agentes privados de diverso tipo
(empresa privada extranjera, “cuentapropistas”, e individuos) y las entidades
estatales (empresas y unidades presupuestadas).
Para evitar
cualquier malentendido, aclaro que hacer énfasis en ese punto de la cadena es
muy importante. El problema es que para poder combatir con efectividad la
corrupción, también hace falta colocar otros acentos.
Controlar la
corrupción, con la aspiración de reducirla al mínimo o de eliminarla, es
fundamentalmente –aunque no exclusivamente- una tarea estatal. Requiere, sobre
todo, que sea una tarea estatal que cuente con amplio apoyo popular.
Se sabe que
debe ser una función sistemática porque las “operaciones” esporádicas tienen
una utilidad limitada en esta materia, pero también se conoce que tratar de
modificar una situación de partida en la que la corrupción es un fenómeno
relativamente extendido, es muy probable que deba incluir –al principio y
quizás durante algún tiempo- una campaña anti-corrupción. Resolver un problema
como este exige un arranque vigoroso. En ese sentido es que utilizo el término
de “campaña”.
No me refiero
principalmente entonces a una cruzada moral ni tampoco a una convocatoria a
redoblar la vigilancia jurídica respecto a lo económico. En un sentido amplio,
el combate contra la corrupción debería ser entendido como parte de la
estrategia de desarrollo y por tanto debe ser multidimensional. Ese es un punto
en el que existe un acuerdo relativamente extendido entre los especialistas. De
hecho, el problema de la corrupción es ya, desde hace algún tiempo, un
importante tema en los estudios sobre el desarrollo.
Aquí son
pertinentes varias preguntas:
- ¿Dónde
debe comenzar una campaña anti- corrupción y hasta dónde debe llegar?
- ¿Qué tipo
específico de políticas públicas deberían ser consideradas como parte de
una campaña anti- corrupción?
- ¿Se
necesita una institución especializada para combatir la corrupción?
- ¿Bajo
cuales circunstancias tal institución tendría sentido?
- ¿Cuáles salvaguardas
legales deben establecerse para evitar abusos institucionales de poder en
el terreno de la lucha anti- corrupción?
En el caso de
Cuba, la promulgación reciente de más de doscientas páginas de regulaciones
para el “trabajo por cuenta propia” (TCP), la propuesta de elevar el rango
institucional de la Contraloría General de la República al incluirla en la
Constitución (con facultad de iniciativa legislativa), y las renovadas
declaraciones oficiales durante el reciente debate parlamentario sobre la reforma
constitucional parecen intentar acorralar –de nuevo- esa bestia de mil cabezas
que es la corrupción. ¿Será vencida esta vez?
No puede
ofrecerse una respuesta de antemano ni tampoco se intenta abordar aquí las
manifestaciones concretas del problema. Existen excelentes análisis sobre la
cuestión, como los publicados por el Dr. Esteban Morales (1), y de hecho
se trata de un tema sobre el cual puede encontrarse, ocasionalmente,
información detallada en la prensa cubana. (2)
Lo que he
considerado conveniente abordar aquí, de manera concisa, son algunos aspectos
conceptuales que quizás pudieran contribuir al debate cubano sobre este
importante tema. Otros aspectos de metodología pudieran ser abordados en
futuras notas en este blog.
Pienso que
sería interesante tomar nota de dos aspectos:
- El
concepto académico de corrupción.
- El
concepto de “corrupción inducida por la regulación” (CIR).
Antes de pasar
a esos detalles pudiera ser apropiado destacar la diferencia que existe entre
la política anti- corrupción y la mayoría de las demás políticas públicas que
forman parte de la estrategia de desarrollo. Esa diferencia consiste
fundamentalmente en la altísima “densidad” moral de la materia que le da
contenido a la política anti- corrupción.
Aunque
usualmente las discusiones sobre la lucha anti- corrupción exploran las causas
y las posibles soluciones para determinados “actos” de corrupción, como son el
soborno y el fraude, en realidad en lo que piensan las personas cuando se habla
de corrupción no es tanto en el “acto” en sí mismo sino en la dimensión moral
del “acto”, del contexto en que este se produjo y de los remedios que se
proponen.
Abordar la
corrupción implica pensar directamente en conceptos como la integridad y la
virtud de los individuos, grupos sociales y la sociedad en general. Es ahí
donde se produce un “salto” en comparación con la discusión de otras políticas
económicas como las relativas a tasas de cambio e inflación, por citar dos
ejemplos.
Esa diferencia
establece particularidades discursivas y normativas que no se reproducen en el
caso de otras políticas. Es habitual escuchar opiniones acerca de que los bajos
salarios son tolerables, o de que no hay que apurarse para unificar las tasas
de cambio.
Sin embargo,
¿Es acaso frecuente escuchar a alguien decir que la corrupción es tolerable?
¿Es frecuente encontrar propuestas que planteen que la corrupción no debe ser
una prioridad?
Esa “densidad”
moral le confiere –en principio- un potencial de alto apoyo popular a la
política anticorrupción y de alto rédito político al gobierno que la implemente
de manera efectiva y que sea capaz de proyectarla como una acción justa.
El concepto
académico de corrupción
El punto de
partida para empezar a discutir el concepto académico de corrupción es que este
no se relaciona con una “gran teoría” sobre el tema. El problema con la
práctica de la corrupción es que se trata de un fenómeno multifacético cuyas
determinaciones son altamente contextuales. Por esa razón, es un fenómeno que
no puede ser capturado por una definición universal.
Nótese que me
refiero aquí a la definición en el plano académico y no a la enunciación de la
corrupción en el plano jurídico, aunque también esta última tiene significados
distintos en dependencia del contexto normativo en que se aplica.
Generalmente,
el término de “corrupción” –a nivel académico- funciona más bien como un
concepto tipo “paraguas” bajo el que cabe un rango relativamente diverso de
fenómenos. En la medida en que la definición sea más abstracta -por ejemplo,
“abuso de una posición oficial para obtener un beneficio privado”- más lejos
nos colocamos de entender adecuadamente la complejidad y la naturaleza
contextualizada de los fenómenos que se intentan describir. Sin embargo, esa
complejidad contextual debe ser “reducida” de alguna manera para facilitar la
conceptualización y la medición del problema. Esto es algo válido para la
investigación de cualquier tema, pero lo recalco aquí porque es importante
comprender que no existe definición académica universal ni perfecta de la
corrupción.
En realidad,
dada su naturaleza multidimensional, las definiciones académicas sobre la
corrupción provienen de autores de diversas disciplinas de las ciencias
sociales: economía, ciencias políticas, sociología, antropología y psicología.
Probablemente una de las primeras conceptualizaciones que tuvo una aceptación
relativamente amplia fue la proporcionada por Robert C. Brooks: “el
desempeño deficiente o negligente de un deber reconocido, o el ejercicio
impropio del poder con el propósito de obtener una ventaja más o menos personal”.
(3)
Otras
definiciones conocidas desde hace tiempo, como la de Nye, consideran que la
corrupción es un “comportamiento que se desvía de los deberes formales de
una función pública con motivo de la obtención de ganancias pecuniarias o de
estatus, o que viola las reglas establecidas contra el ejercicio de ciertos
tipos de influencia en favor de lo privado”. (4)
Daniel Kauffman
también ha dado una muy sucinta definición que ha sido ampliamente utilizada: “el
abuso de un cargo público para obtener una ganancia privada”. (5)
Con
independencia de la extensión de estas y de otras definiciones, la
conceptualización de la corrupción normalmente involucra tres elementos
constituyentes: un funcionario público (A) que, actuando para beneficio
personal, viola las normas del servicio público y perjudica los intereses
públicos (B) con tal de beneficiar a una tercera parte (C), la cual recompensa
a “A” por el acceso a bienes y servicios a los que “C” no podría acceder de
otra manera. (6)
Algunos autores
han propuesto variaciones en esa formulación que se sintetizan en el cuadro
siguiente: (7)
|
Modalidad
|
De
|
Para
|
||
|
Traición
|
Cargo/
responsabilidad
|
Público
|
Ganancia
|
Privada
|
|
Desvío
|
Bienes/
confianza
|
Comunes
|
Interés
|
Personal
|
|
Abuso/ mal
uso
|
Fondos/
recursos
|
Comunales
|
Beneficio
|
Individual
|
|
Manipulación
|
Barreras/
influencia
|
Administrativas
|
Ventaja
|
No autorizada
|
|
Explotación
|
Posición/
poder
|
Institucional
|
Lucro
|
Grupo
|
|
Torcedura
|
Reglas/
regulaciones
|
Formales
|
Meta
|
Informal
|
El concepto de “corrupción
inducida por la regulación” (CIR)
Se trata de un
concepto de corrupción que se aplica especialmente en el terreno de los
estudios de las prácticas de corrupción que involucran las micro, pequeñas y
medianas empresas privadas (MYPIMES). En particular, cuando estas operan
en un contexto en el que, lejos de existir permisividad para la informalidad,
existe un marco regulatorio bien definido e instituciones con voluntad y
capacidad para aplicarlo. (8)
Bajo ciertas
condiciones, esas regulaciones –si no están bien concebidas- pudieran funcionar
como un entorno hostil para la operación de las MYPIMES. Estas deben dedicar
recursos escasos –que no pueden usar con fines productivos- para satisfacer un
mínimo de obligaciones regulatorias, a la vez que tratan de evadir otras
regulaciones. (9)
El problema más
serio no parece ser tanto las regulaciones en sí mismas, sino el nicho
potencial que estas crean para el “comportamiento oportunista” de una parte de
los funcionarios que deben aplicarlas. En los casos particulares donde pudieran
coexistir regulaciones extensas y muy detalladas con cierto margen discrecional
para los funcionarios, es probable que se favorezca un fenómeno de “búsqueda de
rentas” –más o menos extendido- por parte de un grupo de funcionarios. Existen
estudios sobre el tema, sobre todo en el caso de algunos antiguos países
socialistas de Europa. (10)
Este tipo de
“corrupción inducida por la regulación” (CIR) está acompañada de altos “costos
de transacción” (costos incurridos por encima del precio para poder realizar
una actividad comercial).
Algunas
características de los marcos regulatorios que son favorables para la
existencia de la “corrupción inducida por la regulación” (CIR) son las
siguientes: (11)
- Barreras
de entrada bajo la forma de permisos detallados y engorrosos para
registrar la actividad y obtener las licencias
- Sistema de
impuestos que contienen elementos arbitrarios y que cambian con frecuencia
- Obligatoriedad
de cumplir con un amplio rango de regulaciones superfluas
- Considerable
poder discrecional en manos de los funcionarios responsabilizados con el
control y aplicación de las regulaciones, a nivel de las unidades de
negocios
Otra cuestión
importante que se identifica en la literatura sobre el tema es la relativa a la
demanda de tiempo que plantea a los actores privados el cumplimiento de esas
regulaciones. Existen estudios que han identificado que el tiempo promedio que
deben dedicar esos actores a interactuar con los funcionarios es relativamente
alto, entre 6% y 14% del tiempo total de trabajo, dependiendo del país. La
combinación del considerable tiempo dedicado a interactuar con los funcionarios
y del interés de los actores privados en evadir regulaciones, ha sido
considerado como un factor favorable para el surgimiento de un “mercado” de
sobornos. (12)
Esos sobornos
funcionan en la práctica como una especie de impuestos informales. Obviamente
son pagados por los actores privados porque les resulta menos oneroso que el
costo que representaría cumplir con los impuestos formales y con los gastos
derivados de otras regulaciones. Como se ha dicho antes, es sin dudas un
padecimiento moral, pero no debe perderse de vista el componente de economía
política que revela el fenómeno: realineamiento (distorsión) de incentivos
respecto a lo legal, asociado a desbalances de poder.
Los estudios
realizados en varios países también indican que las afectaciones no se
distribuyen uniformemente entre las MYPIMES sino que afectan especialmente a
las unidades de menor escala. De hecho, funcionan como una especie de impuestos
regresivos. (13)
En un entorno
como el descrito, la “corrupción inducida por la regulación” (CIR) funciona
como un importante obstáculo para el progreso de las MYPIMES, en particular, y
para el desarrollo nacional, en general.
Un efecto muy
dañino es la manera en que la “corrupción inducida por la regulación” (CIR)
pudiera contribuir a asentar una “cultura de corrupción” que, como se conoce,
no significa que todos, o que la mayoría de las personas, se involucren en
actos de corrupción, sino que la mayoría llegue a considerar que la corrupción
es un componente “normal” y “justificado” en una sociedad.
Posibles
implicaciones para el diseño de políticas anti-corrupción en Cuba
El primer paso
sería tratar de identificar cuáles son los conceptos de corrupción que habría
que utilizar en el contexto cubano para poder hacer un diagnóstico lo más
preciso posible. Esto es importante porque sin un buen diagnóstico no será
posible hacer un análisis riguroso que permita informar el diseño de políticas
anti- corrupción en Cuba.
¿Qué formas de
corrupción existen en el país?, ¿Cuán extendidas pudieran ser?, ¿Quiénes ganan
y quienes pierden?, ¿Cuáles son las causas identificables y las posibles
soluciones?
Una posible
hipótesis pudiera ser considerar que el área hoy conocida como “trabajo por
cuenta propia” (TCP) –un “saco” terminológico que encubre la existencia real de
MYPIMES en Cuba- sería un buen punto para empezar a controlar la corrupción de
manera más efectiva.
Me refiero a la
posible adopción de un enfoque que no se limite a ver la corrupción que
ciertamente existe alrededor del “trabajo por cuenta propia” como un fenómeno
“extraño” que no debería esperarse si se cumplieran las normas vigentes, tal y
como estas existen.
Lo que sugiero
es abordar críticamente el sistema de regulaciones y de incentivos que hoy
operan en ese sector y hacerse la pregunta inversa ¿No es “normal” que exista
corrupción con el actual entorno regulatorio, tal y como este existe?
Una implicación
adicional para la política que pudiera derivarse de un diagnóstico preciso del
problema es el relativo a la extensión y al plazo de las soluciones.
¿Debería
considerarse que la solución del problema de la corrupción en el terreno del
TCP solamente sería efectiva cuando se “enderezasen” –en el largo plazo- una
serie de distorsiones más generales del sistema económico como pudieran ser la
tasa de cambio, los bajos salarios estatales y la restringida eficiencia de
muchas empresas estatales, o pudiera ser factible que –antes de que todo
aquello logre ser “enderezado”- fuese efectiva una estrategia anti-corrupción
limitada, que se diseñe específicamente para mitigar los problemas específicos
que pudieran estar asociados al posible funcionamiento de procesos de
“corrupción inducida por la regulación” (CIR)?
Notas
1 Esteban
Morales, “¿Corrupción?”, 26 de enero de 2016, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2016/01/corrupcion.html , ¿Por qué la
corrupción?, 17 de febrero de 2012, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2012/02/por-que-la-corrupcion.html , “El misterio
de la santísima trinidad: corrupción, burocratismo, contrarrevolución”, 11 de
julio de 2010, http://estebanmoralesdominguez.blogspot.com/2010/07/el-misterio-de-la-santisima-trinidad.html
2 Lázaro
Barredo, “Corrupción: Peligro que nos afecta a todos”, Cubadebate, 26 de
febrero de 2018, http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/02/26/corrupcion-peligro-que-nos-afecta-a-todos/#.W1hsU7p9haQ , “Controles
¿inocuos?”, Granma, 19 de agosto de 2016, http://www.granma.cu/cuba/2016-08-19/controles-inocuos-19-08-2016-00-08-46 , Oscar
Figueredo Reinaldo, “Contraloría General: No hay ni habrá espacio para la
impunidad”, Cubadebate, 10 de mayo de 2018, http://www.cubadebate.cu/noticias/2018/05/10/contraloria-general-no-hay-ni-habra-espacio-para-la-impunidad/#.W1htrLp9haQ
3 Robert C.
Brooks, ‘The Nature of Political Corruption’, en Arnold J. Heidenheimer, (ed.),
Political Corruption: Readings in Comparative Analysis, London, 1970,
pp. 56–64.
4 Joseph S.
Nye, ‘Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis’, American
Political Science Review, 61, 1967, pp. 417–27.
5 Daniel
Kaufmann, ‘Corruption: The Facts’, Foreign Policy, 107, Summer 1997, pp.
114–31.
6 Mark Philp,
‘Corruption Definition and Measurement’, en Charles Sampford, Arthur Shacklock,
Carmel Connors y Fredrik Galtung (eds), Measuring Corruption, Farnham and
Burlington, VT, 2006, pp. 45–79.
7 Alena
Ledeneva, Roxana Bratu y Philipp Köker, “Corruption Studies for the
Twenty-First Century: Paradigm Shifts and Innovative Approaches”, Slavonic
and East European Review, 95, 1, 2017.
8 Mehnaz
S.Safavian, Douglas H.Graham, y ClaudioGonzalez-Vega. “Corruption and
Microenterprises in Russia”, World Development, Volume 29, Issue 7, July
2001, Pages 1215-1224.
9
Rose-Ackerman, Susan. Corruption: A Study in Political Economy.
Academic Press Inc, London, 1978.
10 Buckberg,
Elaine. “Legal and Institutional Obstacles to Growth and Business in
Russia.”Paper on Policy Analysis and
Assessment of the International Monetary Fund,
November, 1997; y Safavian, Mehnaz and Douglas H. Graham, “The Legal and Regulatory
Environment for Micro and Small
Enterprises in Russia:
Survey Evidence from Samara,” Economic
and Sociology Occasional Paper, 2166. . The
Ohio State University, February, 2000.
11 ERBD. Transition
report 1999. Ten years of transition. European Bank for Reconstruction and
Development, 1999, London.
12 Ibidem
13 Kaufmann,
Daniel and Shang-Jin Wei. “Does Grease Money Speed Up the Wheels of
Commerce?” World Bank Policy Research Working
Paper 2254, December, 1999; ERBD Op. cit; Safavian y Graham (2001),
op. cit.
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