Cuba y la compleja transformación de la empresa estatal

Dr. Jose Luis Rodriguez 14/07/2014

Desde 1959, con el triunfo de la Revolución cubana, las empresas estatales han evolucionado bajo diferentes formas y diversos sistemas de dirección. Durante la década de los 60 su forma típica de organización fueron las “consolidadas”, que comprendían un grupo de entidades -en su mayoría pequeñas y de baja productividad– en una que las agrupaba esencialmente para una mejor dirección administrativa.

Luego de atravesar una etapa en la que se suprimieron los vínculos mercantiles en la economía, lo que afectó negativamente la gestión de las empresas públicas, estas sufrieron una reestructuración bajo el Sistema de Dirección y Planificación de la Economía, implantado en 1975 con la introducción de una política de gestión más descentralizada a partir del cálculo económico restringido tomado de la experiencia soviética.

Esta fue sin dudas la mayor transformación ocurrida hasta entonces y, en esencia, resultaba un paso positivo. Pero en su aplicación concurrieron varios factores que hicieron que se frustrara ese empeño.

Por un lado, las deficiencias propias del cálculo económico se exacerbaron a partir de la falta de experiencia y la inexistencia, en el modelo cubano, de otras condiciones necesarias para su aplicación como un sistema de precios adecuado y una política fiscal eficiente. Por otro lado, el diseño de la empresa estatal formó parte de una política económica en la que no se tomaron en cuenta adecuadamente los factores de movilización política consustanciales al modelo socialista cubano, dando lugar a desviaciones tecnocráticas y economicistas.

Las deficiencias de este modelo de gestión se trataron de superar entre 1986 y 1989 mediante el llamado proceso de Rectificación de errores y tendencias negativas, que trató de implementar un modelo en el que la política tuviera prioridad junto a una gestión económica más eficiente mediante fórmulas como los contingentes de la construcción, al tiempo que se autorizaba la experimentación del cálculo económico cuidadosamente revisado en el sistema empresarial del Ministerio de las Fuerzas Armadas (MINFAR).

A partir de 1990, el Período especial impuso una transformación en el ámbito empresarial mediante la cual una parte del mismo pasó a operar en divisas –especialmente el turismo, la industria del níquel, la producción de petróleo, la del tabaco, las telecomunicaciones y las tiendas de recaudación de divisas–, con un sistema que otorgó una mayor autonomía a la gestión de este segmento empresarial, que asumió la forma jurídica de sociedades mercantiles y que se conocería como sector emergente. Este operaría con un mayor nivel de descentralización en la gestión, logrando una eficiencia apropiada en muchos casos, especialmente en los primeros años de aquella difícil etapa.

En un esfuerzo por elevar la eficiencia de la gestión empresarial, a partir de 1998 se introdujo el perfeccionamiento empresarial, que tomó las experiencias del sistema empresarial del MINFAR, en un proceso dirigido a aplicar una variante de cálculo económico restringido a un grupo de empresas, hasta llegar a unas mil en la actualidad.

No obstante, la dualidad monetaria y cambiaria vigente en la economía cubana a partir de 1994 creó una situación muy compleja para monitorear y controlar eficientemente a las empresas estatales que operaban en divisas.

Esta situación alcanzó un punto crítico a la altura de 2003, cuando fue necesario revisar los mecanismos financieros del sector emergente ante el incumplimiento de sus aportes en divisas a la economía nacional.

La crisis energética que el país enfrentó en el segundo semestre de 2004 -junto al recrudecimiento del bloqueo económico de Estados Unidos a partir de las medidas aprobadas por la administración Bush en mayo de ese año- provocó que nuevamente el país pasara a controlar centralizadamente el uso de las divisas, tomando en cuenta el crecimiento de las tensiones financieras externas.

Las decisiones adoptadas a finales de 2004 llevaron a la concentración de toda la divisa captada por el país en la Caja Central del Banco Central de Cuba, lo que introdujo un mecanismo muy engorroso para la gestión empresarial.

De este modo, la historia muestra que a lo largo de más de 50 años la actividad empresarial estatal se ha movido en un rango diverso de centralización y descentralización de las decisiones, sin que se alcanzara una combinación óptima entre uno y otro nivel de gestión en la operación de las empresas del Estado.

Más allá de las razones que en uno u otro momento llevaron a la adopción de decisiones, se demostró que sin la solución de este tema el país no podría desarrollarse.

La política económica aprobada en el VI Congreso del PCC se planteó nuevamente el asunto como un elemento esencial para elevar el nivel de eficiencia de la economía nacional, pero en un escenario tanto o más complejo que el que caracterizó los primeros años de la crisis de los 90.

En el análisis de este tema, lo primero que debe tomarse en consideración es que los cambios en la política económica en relación con la empresa estatal que se recogieron en los Lineamientos de la Política Económica y Social aprobados en abril de 2011 tuvieron en cuenta un conjunto de premisas indispensables para el éxito de esas transformaciones.

Como punto de partida quedó expresado el principio de que en nuestra sociedad sería determinante la empresa estatal como el elemento esencial en la gestión económica basada en la propiedad social sobre los medios fundamentales de producción, en los marcos de un sistema de planificación que resultaría preponderante sobre el mercado.

Bajo esas condiciones se dejó establecido que se trataba entonces de poner en práctica un proceso paulatino de descentralización de facultades a favor de la autonomía creciente de la empresa estatal, en un contexto de diferenciación de las funciones estatales y empresariales, para lo cual era preciso elaborar un marco regulatorio adecuado, incluyendo sus procedimientos correspondientes, con el objetivo de elevar la eficiencia de la producción y la satisfacción de las necesidades sociales.

Se esbozaba así probablemente la transformación más trascendente e indispensable pero, a la vez, compleja y de largo aliento en todo el proceso de actualización del modelo económico cubano, cuyo análisis demanda un esfuerzo de síntesis notable. (Tomando esto en cuenta nos apoyaremos en el análisis realizado por un conjunto de economistas que incluyen a Luis Marcelo, Ileana Díaz, Luis del Castillo y Camila Piñeiro, entre los más destacados en el estudio del tema).

Los primeros pasos en esta dirección han conllevado a una transformación de las estructuras del sector empresarial basada en la creación de organizaciones superiores de dirección empresarial (OSDE), empresas y unidades empresariales de base (UEB), que comenzó a materializarse desde el año 2010 mediante la reducción de 25,4% del número de empresas y de 18,9% de las sociedades mercantiles del Estado, al tiempo que se creaba una cifra de OSDE y especialmente de UEB.

Una evaluación de los movimientos estructurales en curso resalta la gradualidad que presuponen los cambios en el sistema de gestión, donde diversas facultades de control anteriormente ubicadas a nivel ministerial ahora están en las OSDE, al tiempo que se mantiene un nivel de gestión centralizada en la empresa a la que se subordinan las UEB, que no poseen personalidad jurídica propia.

Esto último ha provocado una polémica sobre la pertinencia de esta decisión, especialmente en lo referido a la conversión de un número importante de empresas en entidades con facultades más limitadas. Ello incluso llevó a que se anunciara en la última Asamblea Nacional la revisión de este aspecto, particularmente en el caso de los centrales azucareros.

El tema de la estructura no resulta de poca importancia, pues las medidas adoptadas ya en este año ubican una serie de facultades a nivel de empresa, por lo que la dimensión de cada elemento estructural y las relaciones de coordinación o subordinación con el nivel superior o inferior, según se trate, van a tener un efecto notable sobre todo el proceso, agilizando o entorpeciendo la toma de decisiones.

Sin embargo, en un contexto de largos años sin cambios importantes en cuanto a la descentralización de decisiones sustantivas a nivel de las empresas –salvo aquello que pudiera rescatarse del perfeccionamiento empresarial aplicado a partir de 1998– es muy positivo lo que ahora se introduce, aun cuando el plazo para su aplicación se extienda en el tiempo tomando en cuenta la necesaria experimentación por la que se debe transitar y la indispensable capacitación de los cuadros que aplicarán las decisiones acordadas.

Las transformaciones aprobadas en esta primera etapa se recogen fundamentalmente en el Decreto Ley 320 y el Decreto 323 del Consejo de Ministros, emitidos en abril del 2014, los que modifican el Decreto Ley 252 y el Decreto 281 en lo referido al sistema de gestión empresarial, que estos últimos normaban en relación básicamente con el proceso de perfeccionamiento empresarial. En tal sentido, los pasos que ahora se ejecutan deben dar continuidad a las mejores experiencias de ese proceso que hoy abarca a alrededor de mil empresas de las 2 096 existentes al cierre del primer semestre del año.

Una aproximación general a las modificaciones aprobadas para las empresas públicas muestra que las mismas contemplan la flexibilización de su objeto social, con la eliminación de sus limitaciones. Se ha tratado, asimismo, de reducir los indicadores directivos en el plan, definiendo con mayor precisión el contenido de las obligaciones de la empresa mediante el encargo estatal y diferenciando la formación de precios según se trate de entregas prefijadas o excedentes que pueden comercializarse libremente.

Además, se amplía la retención de utilidades después del pago de impuestos –definiendo sus usos posibles, incluida la distribución entre los trabajadores–, al tiempo que se autoriza a retener la depreciación y crear fondos de compensación en el nivel de la OSDE para hacer frente a desbalances coyunturales. Se establece también que la OSDE aprueba el plan de la empresa y los sistemas de pago de los salarios, lo que abre la posibilidad de su incremento sobre la base del aumento de la productividad y la eficiencia.

Todos estos cambios se desarrollarán en un entorno que incluye la nueva Ley Fiscal y una Ley de Inversión Extranjera, como parte de la legislación macroeconómica en vías de implementación, a lo que se añade el complejo proceso de reunificación monetaria y cambiaria que también se ha iniciado en la economía cubana.

La operación de las empresas estatales en Cuba se ha desarrollado en un marco muy complejo durante los últimos cinco años. La carga que ha asumido el presupuesto mediante transferencias al sector empresarial pasó de 7 604 millones de pesos en 2009 a un estimado de 9 961 millones en 2013, para un incremento de 31%.

De esta cifra, el subsidio por pérdidas se elevó de 603 a 914 millones en el mismo período, para un incremento de 51,6%, irrentabilidad que se concentra en empresas del MINAGRI, el MINAL y en el grupo empresarial AZCUBA.

Otra carga importante de las finanzas públicas la genera el subsidio por diferencia en los precios que se pagan a las empresas que exportan o sustituyen importaciones, cuyo margen sería menor si los costos de producción se redujeran en el sector empresarial estatal. Esta partida se elevó de 4 308 millones de pesos en 2010 a un estimado de 5 614 millones en 2013, para un crecimiento de 30,3%.

Desde luego, un ajuste que permita modificar esta situación debe transcurrir gradualmente, a diferencia de lo que ha ocurrido en buena medida con el sector privado y cooperativo, cuyos elevados costos y márgenes de ganancia han impactado directamente los precios al consumidor, salvo en los casos de los productos agrícolas, que tienen un precio minorista controlado por el Estado para su venta a la población.

La base de los precios mayoristas para los insumos de las empresas estatales –una vez que se avance en la eliminación de la dualidad monetaria y cambiaria– debería reflejar paulatinamente los precios del mercado internacional para los insumos importados, y asumir los costos internos y el margen de utilidad para las producciones nacionales, que como tendencia debieran ser más baratas.

Pero en este proceso –que tomará tiempo y grandes esfuerzos– no podrá prescindirse de un nivel de subsidios para los precios minoristas que frene el deterioro del poder de compra del consumidor final, en tanto sus ingresos no crezcan adecuadamente.

Para lograr estas transformaciones a nivel de las empresas será necesario contar con dirigentes y técnicos que no solo tengan una mayor cultura económica, sino que puedan ser remunerados adecuadamente en base a los resultados de su gestión. Ello supone, simultáneamente, una profunda modificación en la organización, planificación, gestión y control de la actividad económica a nivel de la empresa estatal.

En tal sentido, se impone una planificación no determinista y flexible, que permita cubrir hasta donde sea posible los márgenes de incertidumbre y riesgo que toda actividad económica supone, reduciendo los niveles de centralización en las decisiones no estratégicas, y descentralizando la operación corriente en la gestión de la empresa.

En esa dirección, los mecanismos de control económico tienen que abrirse paso dejando atrás el control administrativo de alto costo y baja eficiencia, centrándose en los objetivos fundamentales, y no pretender controlar todas y cada una de las acciones que debe acometer la empresa en su gestión.

Un elemento clave para el éxito del cambio de mentalidad que tales procesos demandan se encuentra en la presencia activa del colectivo de trabajadores en la gestación y control de la actividad empresarial, lo que supone una labor efectiva de los sindicatos en el análisis colectivo de los planes y la participación de los mismos en el control de la actividad económica a través de los órganos de dirección de la entidad, incluyendo las juntas de gobierno.

Especial atención requerirá la promoción y estímulo de actividad de innovación científico-tecnológica a nivel de las empresas, mediante la creación de los fondos necesarios para su desarrollo a partir de las propias utilidades generadas.

Lógicamente, el tránsito de la situación actual a una empresa socialista eficiente demandará de un contexto adecuado.

Un factor de gran importancia para las empresas –especialmente en el sector agropecuario– será poder contar con la infraestructura indispensable para desarrollar su producción. La elevación de la capacidad de riego, donde se han manejado cifras que reflejan solo 9% de cobertura frente a 34% de área regable en el país, resulta indispensable.

Asimismo, se precisa avanzar en el desarrollo del transporte ferroviario y de la capacidad de generación eléctrica mediante fuentes de energía renovable –especialmente a partir de la industria azucarera–, factores que abaratarían los costos del sector de forma significativa. En todo ello, el papel de la inversión extranjera será de enorme importancia.

También parece apropiada una revisión de la política crediticia que permita a las empresas obtener los recursos financieros indispensables, para lo que resultará necesaria una política bancaria más flexible que posibilite manejar a mediano y largo plazos el endeudamiento de muchas empresas que hoy presentan pérdidas. Igualmente, debiera examinarse la conveniencia de definir las condiciones de quiebra de una empresa estatal para poder aplicar una política financiera racional.

Por último, valdría la pena resaltar que el universo en que hoy se desempeña la empresa estatal supone un cambio sustancial, considerando la presencia en el mercado interno de un sector privado y cooperativo en expansión, que no solo compite con la entidad pública favorablemente en ámbitos como la gastronomía y el turismo, sino que atrae fuerza de trabajo con una retribución mayor.

Todo esto supone la necesidad de alcanzar un mayor nivel de competitividad en la empresa estatal, y para ello pudiera pensarse en mecanismos que incluyan la posibilidad de crear empresas mixtas con el sector no estatal –una variante que resultaría quizás más favorable que el arriendo de la propiedad del Estado–, así como la creación de mecanismos financieros que posibiliten la participación social en los flujos de remesas que están entrando al país como capital.

La compleja transformación de la empresa estatal es un proceso de suma importancia en el rediseño del modelo económico del socialismo en Cuba, por lo que prestar la mayor atención a los diferentes pasos que se dan en esa dirección, evaluar adecuadamente los experimentos indispensables y asegurar la mayor participación de los trabajadores en el mismo es la garantía de su exitosa culminación