Políticas para el crecimiento económico: Cuba ante una nueva era (I)

Dr. Juan Triana Cordoví y Dr. Ricardo Torres Pérez

1. INTRODUCCIÓN 

Los cambios en el modelo económico cubano han generado una notable reacción en medios académicos cubanos y extranjeros. Al entusiasmo y el escepticismo de los momentos iniciales les sigue una reflexión más profunda y mesurada sobre los temas estratégicos que decidirán el futuro de la nación. Los temas económicos han ganado protagonismo en estos últimos años y dentro de éstos se hace cada vez más evidente la necesidad de un programa de desarrollo donde los temas de crecimiento económico ocupen un lugar privilegiado. Este trabajo trata de contribuir a este debate situando algunos elementos que se consideran esenciales para conformar una estrategia coherente con las necesidades del país y su gente, a la vez que se torne viable en el entorno internacional contemporáneo. 

El artículo está estructurado en cuatro partes fundamentales. La primera es la introducción. En la segunda parte se aborda la relación entre crecimiento y desarrollo, vista desde el ángulo y las particularidades de la economía cubana actual. En la tercera sección se analizan con detalle algunos factores vinculados al crecimiento, a partir de los aportes teóricos y la evidencia empírica disponible. Consecuentemente se avanzan acciones de política para comenzar a corregir los desbalances acumulados y situar al país en una trayectoria de alto crecimiento. Finalmente, en la última parte se resumen las conclusiones. 

2. DESARROLLO Y CRECIMIENTO ECONÓMICO 

EL CARÁCTER MULTIDIMENSIONAL DEL DESARROLLO 

Más de setenta años después de los estudios seminales sobre el desarrollo (1 )y luego de un énfasis casi exclusivo en temas económicos durante esas épocas iniciales, se ha llegado a entender hoy en día que el desarrollo es un fenómeno multidimensional. Tres de estas dimensiones definen la “sostenibilidad del desarrollo” (económica, social y medio ambiental) y resultan de obligada consideración en el nuevo escenario que Cuba construye. En la experiencia anterior, en especial en la época que se extiende hasta 1990, se asumía la existencia de una estrecha vinculación entre estas tres dimensiones y en los resultados positivos que se esperaban, una concepción que la realidad se ocupó de rectificar. De los noventa en adelante, la dificultad en lograr un equilibrio adecuado entre las tres dimensiones resulta más visible y mucho más costosa de lo que se esperaba en períodos anteriores, por lo que su incorporación ex-ante a la estrategia de desarrollo resulta imprescindible. 

Los retos para asumir de forma plena la sostenibilidad del desarrollo son significativos y están influenciados por el retraso acumulado durante los años ochenta en algunos aspectos del desarrollo que hoy son decisivos (2) ; los relativamente altos estándares alcanzados por Cuba en el ámbito social (PNUD 2011); la condición de pequeño territorio insular con limitados recursos naturales; y una situación económico-geográfica negativa debido al bloqueo de la primera potencia económica mundial, lo cual le impide el acceso al mayor y más próximo mercado del mundo, y limita su participación en los mercados e instituciones financieras internacionales. 

CUBA Y EL DESARROLLO, CINCUENTA AÑOS DESPUÉS. ¿LECCIONES APRENDIDAS? 

De la experiencia de desarrollo de los treinta años que van de 1959 a 1989 es posible sacar un grupo de lecciones (Triana, 2012): 

i. El desarrollo tiene agenda propia. Durante los primeros treinta años después de 1959, se mezclaron las agendas del desarrollo y la construcción del socialismo, obteniéndose en no pocas ocasiones resultados contradictorios. 

ii. Disfrutar de condiciones externas ventajosas no parece garantizar los resultados en pos del desarrollo. Así, una parte importante de las ventajas recibidas a partir de condiciones de inserción especiales (3) no se tradujeron en capacidades productivas que cambiaran radicalmente las características del sector productivo cubano. 

iii. La mejora social debe ser un propósito explícito de la estrategia de desarrollo, pero su sustentabilidad depende de que la misma se traduzca en elevación de la capacidad productiva del país. 

iv. El mercado juega un papel activo en ese proceso; ignorarlo genera ineficiencias que conspiran contra el propósito mismo del desarrollo. 

v. Lo “local” tiene personalidad propia, no es subsidiario de lo “nacional”. 

vi. La exportación y el mercado interno no deben ser considerados como antípodas, sino como fenómenos complementarios de un mismo proceso. Es necesario propiciar que los “sectores dinámicos” generen “derrames” hacia el resto de la economía nacional. 

vii. El aislamiento de las tendencias internacionales de la economía mundial puede generar costos en el largo plazo que sobrepasen los beneficios que se obtienen en el corto plazo. 

viii. La concentración de la dependencia externa se convierte en una debilidad estratégica nociva a los propósitos del desarrollo. 

INSTITUCIONES Y DESARROLLO ECONÓMICO EN CUBA 

Una de las lecciones de los últimos años es que la calidad de las instituciones es relevante para alcanzar el desarrollo (Rodrik, 2000). Se entiende aquí por instituciones, desde las políticas hasta las entidades del estado y la sociedad civil, junto a los mecanismos de regulación de las mismas. 

El Estado y el mercado son probablemente los dos factores más importantes para el desarrollo. El desarrollo no solo requiere de la asignación correcta de recursos y medios, función que el mercado generalmente logra hacer eficientemente, sino que precisa también de la consecución de objetivos para los cuales el mercado no tiene una respuesta suficientemente eficaz (la garantía de oportunidades de acceso a servicios estratégicos para el desarrollo, por ejemplo, educación y salud). En otras ocasiones la contrapartida de una correcta asignación de recursos genera dinámicas que promueven niveles de desigualdad contrapuestos en el mediano y largo plazo con los propósitos del desarrollo. Esto no se debe a fallas del mercado, sino a que son el resultado natural de ese mismo proceso, lo cual justifica y abre espacios a la labor correctora del Estado. 

El proceso de rediseño institucional en Cuba tuvo una primera etapa importante a mediados de los años noventa, cuando se redimensionó el Estado y se redujeron los Ministerios y entidades estatales a prácticamente la mitad (de más de cincuenta ministerios y entidades estatales a menos de treinta). Ese proceso también aspiraba redefinir las funciones de estas instituciones, en especial de los ministerios, para propiciar la “separación de las funciones estatales y empresariales,” objetivo que no fue logrado en aquel momento. 

Mientras tanto, la apertura propiciada desde inicios de los noventa permitió el crecimiento del mercado, no solo por el impulso dado al sector “cuentapropista ” (4) y la apertura al capital extranjero y a empresas comerciales foráneas, sino también por cierta flexibilidad concedida a las empresas estatales que operaban en divisas. 

En este caso, para Cuba concurren varios hechos significativos. Por una parte, la permanencia de un marco regulatorio restrictivo (aun cuando sin dudas a partir de 1993 se produce cierta flexibilización y apertura en la conducción macroeconómica con impactos positivos en el crecimiento). Por otra parte, las distorsiones macroeconómicas generadas y profundizadas a raíz de la crisis de 1990 a 1993, sumadas a la permanencia de prejuicios ideo-políticos respecto al mercado y a la inversión extranjera (tolerados pero no asimilados dentro del funcionamiento “normal” de la economía). Finalmente el peso significativo que cobró desde 1990 la imposibilidad de acceder al mercado norteamericano. Todo esto consolidó un ambiente poco propicio para el crecimiento y la inversión nacional (estatal) y extranjera. 

LA NECESIDAD DE UN AMBIENTE MACROECONÓMICO QUE ESTIMULE EL CRECIMIENTO Y LA INVERSIÓN 

El incremento de la inversión es determinante para alcanzar los resultados perseguidos por cualquier esfuerzo de desarrollo. Esta es una lección aprendida. Asimismo, prácticamente todas las experiencias observadas corroboran la necesidad de garantizar un entorno macroeconómico que estimule el crecimiento, premie a los inversionistas (nacionales y extranjeros) y promueva el derrame de sus efectos hacia el resto de la economía. Si bien el manejo de las políticas transversales resulta decisivo para crear ese ambiente (política fiscal, monetaria, cambiaria,) ellas por sí solo no resultan ser totalmente suficientes. 

Reconociendo que la reforma iniciada en los noventa generó un marco legal para la inversión nacional que lo acercó en algún grado al paradigma de Occidente (Villar y Rodríguez, 2012), al mismo tiempo se identifican peculiaridades del funcionamiento de ese mismo marco legal que limitan su contribución a la financiación de las inversiones, tales como; pobre desempeño de la banca e inexistencia de un mercado de capitales, falta de competitividad de las instituciones bancarias determinado por la excesiva centralización y marcado sesgo cortoplacista de las instituciones bancarias cubanas (Villar y Rodríguez, 2012). Con relación a la inversión nacional se han señalado limitantes de diverso tipo, asociadas a la capacidad efectiva de impulsar un programa masivo de construcciones. Entre éstas se pueden citar: el retraso tecnológico, los problemas de organización, los bajos niveles de calidad e incumplimiento sistemático de los plazos, la desmotivación y escasez de fuerza de trabajo calificada y la descapitalización de la base nacional de producción de materiales para la construcción, entre otros. 

De igual forma la estructura de esa inversión resulta relevante para el desarrollo, aunque cada experiencia resulta particular en cuanto a fuentes y destinos de esa inversión. En este caso, mientras la inversión extranjera fue dirigida hacia objetivos estratégicos del país y tuvo un impacto positivo en las exportaciones y las ventas (Pérez y Vidal, 2012) la inversión nacional no acompañó de forma eficaz a la primera (Figura 1), perdiéndose la oportunidad de internalizar una parte importante de los beneficios asociados a la Inversión Extranjera Directa (IED) y reduciendo considerablemente el efecto multiplicador sobre el crecimiento y el empleo. 

El desarrollo de una política hacia el mejoramiento y modernización de la infraestructura, que reduzca los costos de transacción y contribuya también a la competitividad de productos y servicios, resulta también decisiva. Pese al avance logrado en infraestructura en los años setenta y ochenta en relación a la situación existente a inicios de los años sesenta, (en especial en el desarrollo vial, obras hidráulicas y cobertura del sistema eléctrico) en muchas áreas se había acumulado un déficit cuantitativo y cualitativo significativo. El retraso tecnológico en el sistema ferroviario (5) y en el transporte de cabotaje, la descapitalización de los puertos (6), en las tecnologías y sistemas de almacenamiento y manejo de cargas; el retroceso en el sistema de transporte público, el retraso tecnológico y la baja penetración de la telefonía celular y de la trasmisión de datos (INTERNET), junto a las altas tarifas por su uso, alejan a Cuba de los estándares de competitividad para la región y constituyen desincentivos al crecimiento y la inversión (nacional y extranjera). 

LA “ACTUALIZACIÓN DEL MODELO ECONÓMICO” Y EL DESARROLLO: UNA NUEVA OPORTUNIDAD 

En los noventa, la naturaleza de la crisis económica (7) y la existencia de un entorno internacional más restrictivo, en especial, por el reforzamiento del bloqueo de Estados Unidos, hizo que el esfuerzo se concentrara más en administrar la crisis para garantizar la sobrevivencia. Sin embargo, al menos en el discurso, los propósitos del desarrollo se mantuvieron en la agenda. Un programa heterodoxo que combinó recortes fiscales, anclaje salarial, ajuste importador, dolarización de la economía, tipo de cambio oficial fijo y devaluación implícita del peso cubano en el mercado interno así como una sobrevaluación del tipo de cambio oficial, pérdida del poder adquisitivo del salario, junto a la apertura al capital extranjero; permitieron la sobrevivencia del país pero generaron distorsiones que aun lastran los esfuerzos de crecimiento. 

Lo que distinguió a la política económica fue su enfoque de “administración de crisis”, algo que permaneció inalterable hasta la aprobación de los Lineamientos Económicos y Sociales. Distorsiones macroeconómicas, restricción de balanza de pagos, una alta propensión a importar junto a un sector productivo tecnológicamente atrasado y con altos niveles de ineficiencia así como un fuerte deterioro del salario real son la condiciones bajo las cuales se inicia el esfuerzo transformador del año 2007. 

Existen dos etapas que son perfectamente distinguibles. La primera del 2007 al 2010, donde predomina la administración de la crisis y la segunda, a partir de finales del 2010 (discusión de los Lineamientos) y sobre todo desde principios del 2011 (aprobación de los Lineamientos) donde se abre camino una concepción más abarcadora. La idea de la necesidad de un modelo de desarrollo económico aparece después y es aún una concepción en proceso De ahí la relevancia de las visiones que se puedan aportar a la misma. Hoy se pueden identificar consensos en un grupo de aspectos, algunos evidentes si se atiende a la experiencia internacional, aunque no así para el caso de Cuba: 

• El desarrollo es una condición necesaria para la sostenibilidad del “socialismo cubano”. 
• El crecimiento es imprescindible para poder desarrollar el país. 
• Lograr altas tasas de formación de capital bruto fijo y de inversión es indispensable para crecer. 
• La inversión extranjera directa es necesaria y juega un papel principal en los esfuerzos de crecimiento futuro. 
• Políticas productivas deben complementar el esfuerzo de crecimiento. En especial, el cambio de la matriz energética y de la matriz importadora deben ser un propósito explícito de esas políticas. 
• La modernización de la infraestructura (en especial telecomunicaciones) debe acompañar el crecimiento. 
• Los sistemas de I+D+i deben ser modernizados y puestos en función del esfuerzo de crecimiento. 

LOS “AGENTES” DEL DESARROLLO: ESTADO, “CUENTAPROPISTAS”, COOPERATIVISTAS, LA “FUERZA DE TRABAJO ALTAMENTE CALIFICADA”. ¿ES POSIBLE UN SECTOR DE INGRESOS MEDIOS COMPROMETIDO CON EL DESARROLLO EN CUBA? 

El rol de cada uno de ellos en el futuro desarrollo de Cuba no está definido en su totalidad. Si bien se ha avanzado en la idea central de que las dinámicas de cada uno deben estar alineadas con el propósito común del desarrollo, la experiencia pasada demuestra que ha existido un comportamiento pendular en cuanto al rol de esos diferentes agentes. 

Aceptando que en la actualidad ese comportamiento pendular está superado y que por el hecho mismo que de lo que se trata es de desarrollarse para consolidar el socialismo cubano, entonces parece lógico que sea el Estado quien lidere el proceso y consiga alinear junto a él al resto de los actores. Se reconoce sin embargo, que es un proceso preñado de dificultades e incertidumbres que a la vez requerirá de un fino diseño del marco legal correspondiente. 

Pero lo realmente novedoso es el papel de un, ya hoy incipiente, sector de ingresos medio en ese proceso de desarrollo. En la actualidad se reconoce el rol positivo de la clase media en los procesos de desarrollo en diferentes países y regiones (Ferreira, Messina y Rigolini, 2012). En el caso de Cuba el asunto se torna más complejo pues las características socio-económicas y políticas específicas obligan también a pensar en un “sector de ingresos medios” diferente al de otros países latinoamericanos, no solo en cuanto al origen del mismo, sino también por los roles que debe jugar en ese proceso de modernización económica. 

El rol de las clases sociales en la Revolución cubana es sin dudas un tema aun polémico (Rodríguez, 1983). Más de cuarenta años después de que prácticamente desaparecieran de la realidad nacional aquellos segmentos sociales que podrían ser calificados como clase media, este proceso de actualización que hace hoy a los actores sociales cubanos “menos iguales” (Castro, 2013) abre espacios para una “diferenciación social relativamente nueva”, compatible con los propósitos del crecimiento y del desarrollo. Se trata pues de saber cuan viable es el nacimiento, consolidación y expansión de una suerte de sector de ingresos medios en la nueva estructura socio -económica cubana y cuál debe ser la cualidad que lo distinga al igual que a sus “actores principales.” En caso afirmativo, entonces resulta necesario formular políticas que permitan la integración virtuosa de ese nuevo sector social a esta nueva agenda de cambios. 

DEL CAMINO A LO DESCONOCIDO HACIA UNA VISIÓN DE PAÍS: ¿QUÉ SIGNIFICA LA PROSPERIDAD EN CUBA? ¿CUÁLES SON LOS RETOS DE LA SOSTENIBILIDAD? 

Si el desarrollo es siempre un proceso con un grado elevado de incertidumbre, en el caso particular de Cuba, este proceso se inscribe dentro de otro, también de elevada complejidad que consiste en mantener/consolidar el socialismo cubano, meta que de alguna manera, en sus inicios, fue calificada por el liderazgo político como un “camino hacia lo desconocido”. 

El avance hacia el desarrollo generalmente pasa por una construcción ex antes acerca del país que se desea tener. Al respecto se han producido aproximaciones hacia el paradigma deseado desde el propio liderazgo político, que ha construido una visión de país como “una sociedad socialista prospera y sostenible (Castro, 2012), menos igualitaria pero más justa” (Castro, 2013). Esta es la aproximación más reciente a ese futuro deseado, que dibuja sus contornos pero no define los detalles. De ahí que decodificar los detalles de los componentes de esa visión sea un ejercicio imprescindible en la proyección futura del país. 

¿Qué definirá concretamente al socialismo cubano desde la economía? Una interpretación de los hechos recientes llevaría a adelantar que la propiedad y la gerencia estatal de los sectores claves así como de las principales empresas, junto a la expansión de los sectores privados, cooperativos y de capital extranjero, han resultado en un manejo mixto de la economía (un tipo de planificación diferente a la actual más la incorporación activa del mercado) con apoyos directos y decisivos del Estado para la salud y la educación. Estos elementos parecen constituir el núcleo central de ese futuro socialismo, que tiene como elemento inalienable conservar la independencia. 

¿Qué significa un país próspero en el caso de Cuba? La relativa ambigüedad del concepto (porque supone un componente subjetivo importante asociado a la percepción de las personas) obliga a buscar algunos elementos que precisen la respuesta. 

Uno de esos proxies pudiera ser el Índice de Desarrollo Humano y algunos de sus componentes (8), cuya evolución se observa en la figura siguiente (Figura 2). Varias lecturas pueden hacerse de la trayectoria del indicador para Cuba, pero todas ellas confirman la necesidad de complementarlo con otros indicadores, en especial si se le compara con la evolución de las tendencias económicas y sociales del país. La primera comparación resalta el contraste entre la mejoría de este indicador y el relativo estancamiento de la tasa de crecimiento del PIB per cápita en estos mismos años y el deterioro del salario real que se experimenta en ese mismo período (Vidal, 2013). Un segundo elemento que cuestiona los resultados de este índice, es el hecho de que, incluso en los años noventa, en los que el PIB sufrió una caída significativa, el IDH no solo no se deterioró, sino que mejoró. El IDH mejoró a pesar de que se produjo un deterioro generalizado de indicadores de eficiencia económica y de calidad de vida, tales como el disminuido acceso a los alimentos y la calidad de los mismos, así como los del transporte e igualmente el descenso de la generación eléctrica y el incremento del desempleo encubierto. 

El nivel de acceso a empleos que se correspondan con la calificación de la fuerza de trabajo y mejoren su rendimiento, que tengan una remuneración adecuada; así como el nivel de acceso a servicios modernos, podrían incluirse dentro del concepto de prosperidad, al igual que el grado de equidad en la distribución del ingreso. A diferencia de América Latina, Cuba ha alcanzado altos estándares de igualdad. El camino al desarrollo, en este caso, debe compensar los excesos de igualdad con mejores estándares de consumo privado, en especial asociado el aumento del consumo en términos absolutos y el acceso a servicios públicos de mejor calidad. 

En el caso de la sostenibilidad (9)(característica o estado según el cual puede satisfacerse las necesidades de la población actual sin comprometer la capacidad de generaciones futuras o poblaciones de otras regiones de satisfacer las suyas propias) la condición de territorio pequeño e insular impone sin dudas un reto significativo (10). 

Sin embargo, otros indicadores de sostenibilidad señalan el fuerte reto de Cuba en su camino hacia el desarrollo. La dinámica demográfica del país, la disponibilidad y uso del agua y de la tierra arable, por ejemplo, aportan otra perspectiva a los retos de la sostenibilidad en Cuba que de una u otra manera apuntan hacia un mejor uso de los recursos existentes así como a la mejora de los niveles tecnológicos y de organización que hoy tiene el país, aunque en el mediano y largo plazo indican la imperiosa necesidad de lograr “saltos tecnológicos” significativos que permitan crear mejores condiciones para alcanzar esa sostenibilidad. Sin dudas una política que estimule el crecimiento y permita alcanzar estas metas de prosperidad y sostenibilidad resulta decisiva en el futuro inmediato de Cuba. 

Notas

(1) Se refiere a los pioneros de los estudios que conforman el surgimiento de la “economía del desarrollo”, entendida como la subdisciplina científica que se ocupa del estudio de las economías de los países menos desarrollados, es decir, de las condiciones, características y políticas de desarrollo económico de dichos países. Entre esos autores se puede citar a Rosenstein-Rodan, Nurkse, Singer, Lewis, Gerschenkron, Myrdal, Hirschman, Scitovsky, Perroux, Rostow, Myint y Prebisch. 

(2) Tales como: inserción internacional, desarrollo productivo, incorporación de I+D+i a la producción y los servicio; uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, acceso a circuitos logísticos y de transporte a escala global, entre otros. 

(3)Se refiere los beneficios que disfrutó el país como uno de los miembros más atrasados del Consejo de Ayuda Mutua Eonómica (CAME). Entre ellos estuvo el acceso preferencial a estos mercados, precios atractivos para los principales productos de exportación (azúcar, níquel, etc.); créditos con bajas tasas de interés y períodos largos de amortización; renegociación de deudas vencidas; asistencia técnica en ciencia, deporte y arte; entre otros. 

(4) Este es el sector de la pequeña empresa privada en Cuba, que solo puede operar en actividades establecidas por el Gobierno, mayormente servicios simples y pequeña producción artesanal. 

(5) Como parte de la política trazada en los lineamientos hoy se acomete un proyecto de modernización de las vías férreas del país. 

(6) Están en curso tres proyectos de modernización de puertos, uno en Mariel, otro en Santiago de Cuba y otro en Cienfuegos. 

(7) La mayoría de los especialistas coincide en que la crisis que se inicia después de 1989 fue el resultado de una combinación de causas internas y externas. Entre las primeras se pueden citar principalmente el agotamiento del modelo de crecimiento y las limitaciones del sistema de dirección de la economía. Por ejemplo, entre 1986 y 1989, el incremento acumulado del PIB fue nulo. Dentro de los factores externos se encuentran el notable deterioro del entorno económico internacional desde mediados de la década del ochenta, especialmente en lo referido al acceso de Cuba a los mercados financieros internacionales, y el colapso de la Unión Soviética en 1991. 

(8) Pero debe entenderse que es solo una primera aproximación y que no se reduce a este Índice. 

(9)Se utilizan los valores del Informe sobre el desarrollo humano: sostenibilidad y equidad, p.164. 

(10) Atendiendo el referido estudio de Naciones Unidas, la huella ecológica cubana es 1,9 (PNUD, 2011) mucho menor que la de otros países con niveles parecidos ING per cápita, pero el consumo de combustibles fósiles con relación al total es prácticamente el 90% y la contaminación urbana también resulta relativamente alta. En otros, como la emisión de gases de efecto invernadero por habitante, superficie forestal y su variación, los indicadores son relativamente favorables. Otro ángulo del análisis es referir estos indicadores no a la población sino a la capacidad productiva del país. 

Continuará