Por Luis Gutiérrez Urdaneta
https://orcid.org/0000-0003-3069-0535
Empresa de Fuentes Renovables de Energías
Estudios de factibilidad rigurosos son imprescindibles para la realización de mejores proyectos de inversión. En Cuba, en particular, en el campo de las fuentes renovables de energía persisten deficiencias en su realización: conceptos erróneos, insuficiencia de información, tasas de descuento sin fundamentación económica, entre otros. Tampoco se considera el precio de la tierra y el sistema de tarifas para el agua no subordinada no estimula la producción hidroenergética. Además, paradójicamente, a pesar de la preminencia de la propiedad social sobre los medios de producción en Cuba, sólo se utiliza el enfoque financiero y no el social (económico[PB1] ) en la evaluación de proyectos. El autor realiza una descripción de estos problemas. Del mismo podrían diseñarse acciones para “modernizar” la elaboración de estos necesarios estudios.
Introducción
La inversión es
uno de los principales factores de crecimiento económico. Uno de los puntos
débiles en el proceso inversionista en Cuba, y etapa inicial del mismo, es la
elaboración de los estudios de factibilidad. Aunque el autor conoce que existe
un proyecto de metodología en estudio, lo cierto es que hoy las “Bases
metodológicas para la elaboración de los estudios de factibilidad de las
inversiones industriales” (en lo adelante Bases metodológicas) que se hallan en
vigor datan de 2001 (MEP, 2001). Dichas bases adolecen de una serie de
limitaciones en el plano teórico, a lo se han agregado otras insuficiencias en
la aplicación práctica de las mismas. P[PB2] ara
la elaboración de dichas bases metodológicas se tomó como una de las referencias
el “Manual para la preparación de los estudios de viabilidad industrial de la
ONUDI” (Bahrens y Hawranek, 1994) que sólo aborda tangencialmente la evaluación
social (económica[PB3] )[1]
de proyectos.
Sin la intención
de ser exhaustivo, el autor abordará las insuficiencias teóricas y en la
aplicación práctica, señaladas por otros autores cubanos e incorporará otras
obtenidas de su experiencia. Estas limitaciones deberían ser tenidas en cuenta
en una futura actualización de la metodología. Además, introducirá el tema de
la evaluación social de los proyectos, tan necesario en una economía con preeminencia
de propiedad pública.
Metodología
científica utilizada
El autor utilizó
varias fuentes para realizar el inventario de las limitaciones en la
realización de los estudios de factibilidad en Cuba, así como llegar a
conclusiones y recomendaciones:
●
La elaboración por el propio autor,
observación y revisión directa de estudios de oportunidad, pre factibilidad y
factibilidad elaborados por varias entidades en varias actividades económicas.
●
Discusiones técnicas con
especialistas de otras entidades empresariales y de gobierno.
●
El estudio de las “Bases
metodológicas” (MEP, 2001), del Decreto 327 “Reglamento del proceso
inversionista” (Consejo de Ministros, 2015) y otras regulaciones.
●
Revisión de trabajos publicados en
revistas académicas cubanas
● Revisión de la literatura científica universal con relación al tema
1.
Insuficiencias teóricas y empíricas
Una de las cuestiones que encontró el autor en durante la revisión bibliográfica fue la excelente calidad de varios trabajos sobre el tema de autores cubanos, sin que sus recomendaciones, al parecer, hayan sido tenidas en cuentas por las instituciones metodológicas y organismos. A continuación, comentaremos los errores que con mayor frecuencia el autor ha observado, algunos de ellos aún no referidos en la revisión bibliográfica de autores nacionales.
1.1 La incorporación de los llamados costos hundidos
Los llamados
costos hundidos y aquellos aún no incurridos pero inevitables no son parte del
flujo de efectivo para evaluar un proyecto (Ortegón, Pacheco y Roura, 2005). En
temprana fecha, Rodríguez (2002), afirmaba que “Según nuestra experiencia hay,
en ocasiones, resistencia a aceptar un costo de oportunidad nulo… “(p.136),
refiriéndose a los costos hundidos.
Lo más curioso es
que en (MEP, 2001) se afirma textualmente que: “La comparación de estos flujos
de beneficios y costos tienen que ser atribuibles al proyecto. Al decidir sobre
la ejecución del mismo no deben tomarse en cuenta los flujos pasados ni las
inversiones existentes”. (p.29) En la práctica, a pesar de lo sentenciado
anteriormente, las propias instituciones exigen que en los estudios de
factibilidad se incorporen los costos pasados, y peor aún, que sean registrados
en el primer año, independientemente del momento en que fueron incurridos:
doble error.
No obstante, podría ser deseable conocer cuál es el retorno del proyecto total, incluyendo los costos pasados, para conocer si la decisión inicial fue correcta (Squire y Van der Tak, 1975). Pero esto es otro análisis, no para decidir y, por lo tanto, no corresponde a un estudio de factibilidad. En tal caso, los costos de inversión pasados deben ser considerados en los años en que fueron erogados, y el Valor Actual Neto (VAN) debe ser calculado considerando dichas salidas de efectivo temporales.
1.2 ¿Flujos y tasas de descuento reales o nominales?
En las Bases
metodológicas no hay referencia alguna a la distinción entre flujos de caja y
tasas de descuento nominales o reales. En Ortegón, Pacheco y Roura (2005) esto
se aclara bien: “… debe haber consistencia entre el tratamiento de la inflación
en el flujo de fondos y en la tasa de descuento. Así, si el flujo de fondos
está proyectado en moneda constante, la tasa de interés debe ser real, es
decir, sin inflación. En la práctica se suele cometer un error, que puede ser
grave: se proyectan los beneficios y costos sin inflación, y se descuenta el
flujo de fondos a una tasa de mercado, que por supuesto incluye la inflación”.
(p. 79)
En metodologías de otros países, a
la hora de abordar este asunto, se define claramente si las tasas de descuento
a utilizar son nominales o reales. Ello depende de la naturaleza de los flujos
de efectivo a proyectar (HM Treasury, 2003; Comisión Europea, 2015, y U.S.
Department of Commerce, 2016)
De calcularse los
flujos en términos nominales, y siendo la tasa de descuento calculada en real
términos reales, entonces:
La ingeniería financiera de los estudios de factibilidad que hoy se realizan se basa en una mezcla de flujos reales y nominales, y tampoco existe distinción de los términos en que se expresa la tasa de descuento. De hecho, generalmente, no se consideran la inflación ni el escalamiento de precios y tarifas.
1.3 La insuficiente evaluación de alternativas
Una de los
componentes más importantes de los estudios de factibilidad es la evaluación de
alternativas (Fontaine, 2008). En el desarrollo de las fuentes renovables de
energía, la identificación de alternativas es imprescindible para realizar una
buena evaluación: el potencial energético de los recursos (la radiación solar,
el viento, el agua), las inversiones inducidas necesarias y otros elementos
medioambientales y sociales, entre otros, son específicos de cada sitio.
La evaluación de
las alternativas debe realizarse en la etapa de pre factibilidad (Bouille,
2004) (Bahrens y Hawranek, 1994) y es premisa para la optimización de un
proyecto. Es insuficiente que se elabore un proyecto que arroje rentabilidad
financiera.
Por ello, se debe revaluar la concepción de los llamados programas que agregan varios sub proyectos sin que se analicen varias opciones y se seleccione para cada uno variante la óptima. Eso sucede, por ejemplo, en los programas fotovoltaicos, que no nacen a partir de la evaluación de las alternativas de cada sitio, sino de una tecnología estándar. Para un terreno, por ejemplo, deben ser valoradas varias variantes tecnológicas: sistemas de ángulo fijo (con sub variantes de horas solares de diseño y ángulos de inclinación), sistemas de doble orientación, sistemas de seguimiento horizontal de un eje, y para cada una, también alternativas de uso de paneles monofaciales o bifaciales.
1.4 El uso del año calendario
Un error que se halla con cierta frecuencia es la consideración de que una inversión, por ejemplo, dura dos años cuando comienza en un año calendario y concluye en otro, siendo el verdadero periodo de inversión de 365 días o menos. Esto es una concepción equivocada, que aplica un descuento artificial a parte de los gastos de inversión. El año en economía financiera es un periodo: 365 días.
1.5 Tasa de descuento sin fundamento técnico
Uno de los puntos
débiles a la hora de la evaluar financieramente proyectos de inversión es la
tasa de descuento (real o nominal). Su determinación es un ejercicio complejo
para una economía sin mercados de capital o insuficientemente desarrollados
(Rodríguez, 2002 y Sánchez, 2010).
La práctica común
en Cuba es que se utilicen disímiles tasas de descuento sin fundamento técnico alguno[PB4] .
Frecuentemente, son definidas por funcionarios y especialistas basándose en
revisiones de la literatura o de otros proyectos aprobados (la perpetuación del
error), sin que medie un análisis técnico. Una tasa de descuento determinada
así, “a ojo de buen cubero” puede generar una selección adversa: que se destinen
los muy escasos recursos de inversión a proyectos que no incorporan
apropiadamente el riesgo, el costo de oportunidad del capital propio, el costo
proyectado de la deuda y la estructura del financiamiento en la tasa de
descuento, o que se rechacen otros que fuesen viables si la tasa hubiese sido
determinada rigurosamente.
Sin embargo, Almarales y Hierrezuelo (2020) adelantaron un procedimiento, mediante la adaptación del CAPM (Capital Asset Pricing Model), para el cálculo de la tasa de descuento financiera, teniendo en cuenta las particularidades cubanas, en el sector alimenticio. Esta valiosa aportación debe ser estudiada, para su potencial generalización si fuera factible.
1.6 Insuficiente información
Otro de los
problemas que encaran los evaluadores es la falta de información. La obtención
de costos proyectados de construcción y montaje (a veces por falta de técnicos
presupuestistas) y de equipamiento es una difícil tarea.
Proyecciones de
precios en el largo plazo de bienes y servicios que tienen un impacto
transversal en la economía –algunos incluso a niveles locales- como tarifas
eléctricas, precio de combustibles fósiles a utilizar o sustituir, agua,
tierra, etc. deben estar disponibles para los evaluadores, y debieran
fomentarse instituciones especializadas que brinden información de manera
pública y que realicen u ofrezcan los necesarios estudios de mercado
(Rodríguez, 2002). En el caso de la tierra es imprescindible que se determinen
los debidos precios sombra (costo de oportunidad), pues sin ello, ninguna
evaluación que necesite terreno será completa.
Asimismo, otras
informaciones macroeconómicas en el largo plazo como tasa de interés, inflación
y crecimiento esperado del Producto Interno Bruto son parte de las premisas
para una buena evaluación.
La información de
proyección a largo plazo es imprescindible para una buena evaluación de
proyectos de inversiones en la explotación fuentes renovables de energía, pues
el tiempo de vida útil rebasa usualmente los 25 años.
Debajo, por ejemplo, se muestran las tasas de escalamiento recomendadas en 2016 para ser utilizados en los Análisis de Costos de Ciclo de Vida en los Estados Unidos (Figura 1).
Figura 1. Tasas de escalamiento de precios promedio proyectados, excluyendo la inflación por sector de uso final y tipo de combustible (U.S. Department of Commerce, 2016).
1.7 La medición incompleta del efecto del proyecto en las divisas
Para una
valoración aproximada y más completa del efecto del proyecto como generador o
sustituidor en divisas, se necesitan informaciones adicionales, mucho más
complejas que las reflejadas en las Bases, tanto de los gastos en divisas de la
inversión como de los gastos de operación.
Por ejemplo, en
Pinar del Río se ensamblan paneles solares. A la hora de proyectar un parque
fotovoltaico con paneles cubanos, para poder evaluar el efecto en las divisas
con relación al combustible fósil sustituido es necesario conocer el monto de
importaciones directas e indirectas necesario para producir los paneles. Para
determinar el monto indirecto se requeriría conocer los coeficientes de
importaciones por sectores correspondientes a otros consumos en la producción
de paneles (energía, mantenimiento, transporte, etc.). La misma información se
requiere para calcular el gasto en divisas de las erogaciones de operación y
mantenimiento del parque fotovoltaico en el tiempo de vida útil. Esta
información de manera agregada es extraíble de la fila de importaciones de una
matriz insumo-producto (Bouille, 2004), inexistente hoy en Cuba.
Para evaluar el efecto neto de los proyectos en productos exportables o sustitutos de importaciones, el concepto de marginalidad es central: de lo que se trata es de conocer cuánto genera en divisas netas el proyecto por cada unidad adicional producida para la economía.
1.8 Errores de cálculo
En las Bases, no
hay mención alguna a herramientas informáticas que deberían estar a disposición
de los evaluadores para garantizar la precisión de los cálculos. El autor ha
encontrado errores en varios estudios de factibilidad de empresas de diferentes
ramas y provincias, cuya ingeniería financiera se ha elaborado en hojas de
cálculo. A veces no un error cualquiera, sino en la determinación del principal
indicador de evaluación, el Valor Actual Neto.
Existen otras
experiencias que podrían ser muy provechosas para Cuba, que ha formado
calificados profesionales en informática, economía e ingeniería. Por ejemplo:
●
En el Reino Unido, la Oficina del
Gobierno para el Comercio en su website
ofrece plantillas que son recomendadas para análisis de proyectos (HM Treasury,
2003).
●
En los Estados Unidos, El
Departamento de Comercio ofrece varias herramientas y datos para estudios de
factibilidad para proyectos en energía, conservación de agua y fuentes
renovables de energía en instalaciones del gobierno (U.S. Department of
Commerce, 2016).
●
La ONUDI ofrece el Modelo
Computarizado para el Análisis de Viabilidad (Bahrens y Hawranek, 1994)
● Canadá brinda gratuitamente el software RETScreen para estudios de oportunidad y prefactibilidad para proyectos en fuentes renovables de energía (Natural Resources Canada, 2005).
1.9
Los precios de la tierra y el agua
En los proyectos
de fuentes renovables, prácticamente no se imputa valor alguno a la tierra. La
tierra es bien no renovable, limitado y escaso, y su omisión en los estudios
puede conllevar a que no se haga el uso más eficiente de la misma. De hecho, la
elección de la tecnología más apropiada en el mundo se basa entre otros costos,
en el de la tierra.
La tarifa del agua no subordinada (la que no se destina al riego, acueductos u otros usos demandados) y el método de aplicación de la misma para la producción hidroenergética trae consigo resultados económicamente ineficientes. El alto precio monopólico del agua no subordinada disponible, cuyo costo marginal es cercano a cero, se convierte, bajo determinadas condiciones de carga hidráulica, en un desincentivo para su uso (Peña, Gutiérrez e Hidalgo, 2016) y provoca la irrentabilidad financiera de proyectos. Existen conceptos en la actualidad en el manejo de embalses multi-propósitos, como el concepto “Compartir” (Share concept), que se basan en la cooperación y la administración conjunta del embalse, o lo que es igual, actuar “pensando como país” (Branche 2015).
2.
La evaluación social de proyectos
Como antes se ha afirmado, las
Bases mencionan superficialmente la evaluación social de proyectos. Este
enfoque está prácticamente ausente en el análisis práctico de proyectos de inversión
en Cuba. No obstante, autores nacionales han tratado la relevancia de la
evaluación social. El libro “La evaluación financiera y social de proyectos de
inversión” (Rodríguez, 2005) constituye una apreciable contribución con
ejemplos de la realidad cubana, y otros han aplicado este enfoque a un caso
particular (Sánchez, Figueroa y Ledesma, 2005). Ambos enfoques, el financiero y
el social deben ser parte del análisis de factibilidad al menos en sectores
estratégicos, con presencia de monopolios y oligopolios, infraestructura, y en
proyectos de larga vida útil y con repercusiones ambientales, en regiones con
alto desempleo y, sobre todo, cuando la inversión es estatal (Ortegón et al.,
2005) (Fontaine, 2008).
Se utilizan dos métodos principales para la
evaluación social: el del Criterio del Ingreso Nacional (CIN) basado en el
sistema de valoración de las estadísticas nacionales, y el del Análisis
Beneficio-Costo (ABC) que lo hace sobre los costos de oportunidad para lo cual
introduce los precios de cuenta o “sombra” cuando no existen precios de mercado
(Rodríguez, 2005). Este segundo método, a pesar de su complejidad, es el más
utilizado debido a las crecientes preocupaciones por la acción del hombre sobre
el medio ambiente. Existe una abundante literatura
académica sobre el tema, y también metodologías elaboradas y en vigor para la
evaluación de proyectos en entidades estatales o para la solicitud de acceso a
fondos públicos del sector privado en proyectos públicos en otros países. En
tal sentido, por la presentación, la explicación conceptual (con ejemplos
numéricos) y la rigurosidad del enfoque, el Green
Book (HM Treasury, 2003) y la Guide
to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects. Economic appraisal tool for
Cohesion Policy 2014-2020 (Comisión Europea, 2015) son referencias
notables.
Existen diferencias entre la evaluación financiera ([PB5] privada)[2] que es la que utiliza en Cuba) y la social. Como se plantea en (Ortegón et al., 2005): “La evaluación privada capta aquellos relevantes desde el punto de vista del inversor o accionista. Sin embargo, hay efectos que superan ese enfoque, y que siendo irrelevantes para el inversor no lo son para otros involucrados o para la sociedad en su conjunto.” (p. 103) (Figuras 2 y 3)
Un proyecto de
inversión puede ser rentable financieramente, pero si se cuantifican las
externalidades negativas de potenciales daños ambientales puede no serlo
económicamente. Y viceversa, un proyecto irrentable financieramente puede, por
ejemplo, ser socialmente conveniente si crea empleos productivos en zonas de desempleo
prolongado o genera efectos indirectos beneficiosos en otras industrias. Para
una correcta evaluación social deben tratar de valorarse monetariamente los
beneficios y costos sociales, lo cual implicaría un arduo trabajo institucional
de registro, recolección y procesamiento de información.
Los salarios para la evaluación
privada pueden no coincidir con el salario sombra, sobre todo en regiones en
que existe exceso de fuerza de trabajo, que se emplea en actividades agrícolas
o migra a las ciudades. En tales casos, el salario social, a los efectos de la
evaluación social, es menor.
En (Comisión
Europea, 2015) se adelanta una metodología, mediante la cual el salario sombra
es la suma de la combinación ponderada de beneficios sociales a los
desempleados en la situación sin proyecto y del valor social de la nueva
oportunidad de empleo con el proyecto.
Así, la evaluación social incorpora determinados elementos que no considera la financiera: correcciones fiscales (de manera general, los impuestos se excluyen), corrección de las externalidades (determinación y cuantificación de costos y beneficios externos) y determinación de precios sombra para corregir las distorsiones de los precios de mercado. (Comisión Europea, 2003) (Figura 4).
3. La tasa social de descuento
Para la
determinación de los indicadores de rentabilidad en la evaluación social se
utiliza la tasa social de descuento. La determinación de una tasa de descuento
social apropiada para los estudios de factibilidad de inversiones públicas ha
sido objeto de debate y tiene una importancia central para la asignación de los
siempre escasos recursos. En última instancia, refleja la valoración relativa
de la sociedad sobre el bienestar actual comparado con el bienestar en el
futuro. El calentamiento global, como tema prioritario en la agenda mundial, ha
provocado que muchos países den una nueva mirada a los estudios basados en
dicha tasa. (Zhuang, Liang , Lin y De
Guzmán, 2007).
Existen en la
literatura tres principales enfoques para la determinación de la tasa social de
descuento:
● La tasa social de preferencia temporal (SRTP): Tasa a la que una sociedad está dispuesta a posponer una unidad de consumo actual a cambio de más consumo futuro. La fórmula simplificada sería (Comisión Europea, 2003):
g:
tasa de crecimiento del gasto público
n:
elasticidad del bienestar social frente al gasto público
p:
es una tasa de preferencia intertemporal pura
●
Costo de oportunidad social del
capital (SOC): Se aproxima a la tasa de rendimiento marginal antes de impuestos
de inversiones privadas sin riesgo (Zhuang, Liang , Lin y De Guzmán, 2007).
●
Promedio ponderado método Harberger:
Promedio ponderado de las dos anteriores.
No hay un acuerdo del enfoque a utilizar. Aunque la tasa social de descuento es utilizada por países desarrollados, también hay países subdesarrollados como India, Pakistán, México, Bolivia, Filipinas, Argentina, Colombia, Uruguay, Costa Rica, Sudáfrica y Chile que la han incorporado (Tabla 1).
|
Tasa
Marginal de Preferencia Temporal |
Costo
social de oportunidad del capital |
Enfoque
del Promedio Ponderado |
Enfoque
utilizado no disponible |
||||
|
Países |
TSD |
Países
|
TSD |
Países |
TSD |
Países |
TSD |
|
Dinamarca |
n.d. |
Australia |
7% |
Chile |
6% |
México |
10% |
|
Francia |
4% |
Canadá |
8% |
China |
8% |
Colombia |
12% |
|
Alemania |
3% |
India |
12% |
Banco Mundial |
10-12% |
Bolivia |
12% |
|
Italia |
5% |
Irlanda |
n.d. |
Banco Interamericano de Desarrollo |
12% |
Argentina |
12% |
|
Portugal |
n.d. |
Países Bajos |
4% |
Banco de Desarrollo de Asia |
10-12% |
Uruguay |
12% |
|
Eslovaquia |
n.d. |
Nueva Zelanda |
8% |
Costa Rica |
12% |
||
|
España* |
Varias |
Pakistán |
12% |
Sudáfrica |
8% |
||
|
Suecia |
n.d. |
Filipinas |
15% |
Noruega |
3,5% |
||
|
Reino Unido |
3,5% |
Estados Unidos** |
Varias |
||||
|
Unión Europea |
5% |
||||||
|
Estados Unidos** |
Varias |
||||||
|
*6%
para transporte y 4% para proyectos relacionados con agua. **Diferentes enfoques por agencias: 7% usada por la
Oficina de Administración y Presupuesto. Menor en proyectos relacionados con
el medio ambiente. TSD: tasa social de descuento en términos reales n.d.: no disponible |
|||||||
Tabla 1. Evidencia internacional: metodología dominante y tasas sociales de descuento (Campos, Serebrisky y Suárez-Alemán, 2015, p. 29 y 31).
Conclusiones
Cuba necesita
asignar los muy escasos recursos de inversión en proyectos con el mayor retorno
desde el punto de vista social (económico). Como anteriormente se ha intentado
mostrar, la evaluación privada o financiera desconoce o no corrige elementos
necesarios en una evaluación integral.
Varios académicos
cubanos han abordado el tema de los estudios de factibilidad en Cuba poniendo
de manifiesto las insuficiencias prácticas o proponiendo valiosas alternativas.
La necesidad de abordar la modernización en la elaboración de los estudios es
una tarea que desborda el alcance de una institución pública. En su
actualización deben participar varias entidades del gobierno, junto a centros
de investigación y universidades: es actuar “pensando como país”.
Es imprescindible
capacitar a muchos decisores y técnicos en las técnicas de evaluación de
proyectos, y en especial de la evaluación social. Cuba tiene lo que para muchos
países es una quimera: alta calificación de sus técnicos, empresarios y
funcionarios.
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CONFLICTO DE
INTERESES
El autor declara originalidad de la presente investigación y ausencia de plagios en la misma. Además, asegura que existe ausencia de conflicto de intereses en este artículo, por lo que se eximen a la revista Ekotemas de cualquier reclamación al respecto.
CONTRIBUCIÓN
AUTORAL
LUIS GUTIÉRREZ
URDANETA. Realizó la revisión bibliográfica y el examen de numerosos estudios
de factibilidad. Participó en la revisión crítica y final del proyecto de
artículo.
[1] En la literatura sobre el tema
los términos evaluación social y económica son sinónimos.
[2] En la literatura sobre el tema,
evaluación privada y financiera son términos intercambiables. El término no
está relacionado con el tipo de propiedad, sino con el alcance del enfoque:
cuando la evaluación se realiza desde el punto de vista del inversionista o
accionista, aunque sea un ente estatal, se considera como privada o financiera.
Cuando se realiza desde el punto de vista de la sociedad se denomina evaluación
social o económica.
