Por Baoping Shang, Yulia Ustyugova y Javier Kapsoli
Las medidas de política económica de América Latina para enfrentar la crisis financiera de 2008–09 dieron como resultado un considerable aumento del gasto público. Como no ha existido ninguna estrategia de salida para estas medidas, la expansión fiscal se ha vuelto permanente. Desde entonces, la mayoría de los países de la región no han restaurado del todo su espacio fiscal, lo que reduce su capacidad de implementar políticas fiscales contra-cíclicas para enfrentar eventuales choques adversos.
Entonces, ¿cómo pueden esos países fortalecer sus posiciones fiscales sin poner en riesgo su desarrollo y crecimiento? Un reciente estudio del FMI contribuye a analizar este problema centrándose en los seis grandes mercados emergentes de América Latina: Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay. En el trabajo se llega a la conclusión de que, si se resuelven las ineficiencias del gasto, pueden reducirse en gran medida las presiones sobre las finanzas públicas y, al mismo tiempo, crear espacios fiscales.
La anatomía de la expansión fiscal
Gran parte de la respuesta fiscal que adoptaron en 2009 estos seis países durante la crisis provino de un considerable aumento del gasto. Sin embargo, ese aumento no se revirtió a medida que se recuperó el crecimiento y se dejó atrás la crisis. En promedio, en 2014, los coeficientes del gasto sobre el PIB eran 4 puntos porcentuales más altos que en 2007.
Hubo diferentes factores determinantes de los aumentos del gasto en las distintas partes de la región (véase el gráfico 1). Por ejemplo, una mayor protección social en Brasil y Perú; el gasto en salud y educación en Chile y Uruguay; y las jubilaciones en México. El punto común entre la mayoría de los países es que gran parte de los aumentos del gasto provienen de los gastos corrientes (gastos de carácter recurrente). ¿Por qué es importante eso? Porque el gasto corriente suele ser más inercial (como los salarios públicos y las jubilaciones) o políticamente más difícil de revertir (como la protección social y los servicios de salud). También es importante porque esa rigidez en los gastos limita las alternativas para reconstruir el espacio fiscal cuando es necesario.
La clave es gastar mejor
Hoy, con el ciclo de las materias primas llegando a su fin y la expectativa que las tasas de interés de Estados Unidos se eleven, el margen para implementar políticas fiscales se vuelve crítico. Al mismo tiempo, la región enfrenta importantes necesidades sociales y de infraestructura. Por lo tanto, el desafío es fortalecer las posiciones fiscales sin poner en peligro los objetivos de desarrollo.
Aquí es donde encontramos el gran potencial de incrementar la eficiencia del gasto, que puede ayudar a contener o incluso reducir el gasto público a largo plazo sin afectar el desarrollo social y económico. El aumento de la eficiencia puede conseguirse tanto mejorando la asignación del gasto entre distintos sectores como generando una mayor eficacia del gasto en cada sector.
A fines ilustrativos, estimamos los ahorros fiscales potenciales para los seis países en caso de que pudieran alcanzar la eficiencia del gasto público de los países de mercados emergentes con mejor desempeño en educación, salud e inversión pública, y el promedio regional de eficiencia en asistencia social. Nuestros resultados indican que los ahorros fiscales podrían ser de entre 1% del PIB en Chile y 3,25% del PIB en Brasil (véase el gráfico 2).
Los resultados en términos de educación son relativamente buenos en los seis países, dados los niveles de gasto público en educación. Todo indica que Uruguay y Chile son especialmente eficientes. Perú y México son levemente ineficientes, mientras que Colombia y Brasil tienen mayor espacio para generar ganancias de eficiencia. Respecto de salud, los niveles de eficiencia superan a los de países emergentes similares, aunque se podrían lograr los mismos resultados de salud gastando significativamente menos. En materia de inversión pública, el nivel y la eficiencia varían según los países. Brasil, Chile y Uruguay, con niveles bajos de inversión pública, parecen ser relativamente eficientes. Colombia, México y Perú, en cambio, podrían lograr importantes ganancias de eficiencia. La evidencia muestra que el gasto en asistencia social de los seis países está relativamente bien focalizado, con la excepción de Colombia.
Si bien el potencial de ganancias de eficiencia parece ser importante, alcanzar ese objetivo no será sencillo, e implica reformas estructurales difíciles. Los detalles varían entre países, y van, por ejemplo, desde una mejor alineación de la capacidad hospitalaria de acuerdo con las necesidades hasta la coordinación de planes de inversión entre distintos niveles de gobierno. Sin duda, se necesita tiempo para identificar todos los pasos necesarios para lograr un gasto más eficiente. Por eso, es mejor empezar lo antes posible.
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