El espejismo de las reformas estructurales

Dani Rodrik is Professor of International Political Economy at Harvard University’s John F. Kennedy School of Government. 

ATENAS – Desde que golpeó la crisis financiera en 2009, cada programa económico impuesto a Grecia por sus acreedores, se ha hecho bajo un supuesto central arrogante: que las reformas estructurales concebidas enérgicamente y aplicadas sin desfase, ofrecerían una rápida recuperación económica. La Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional anticiparon que la austeridad fiscal sería costosa y afectaría los ingresos y empleos –aunque subestimaron significativamente cuán costosa sería. Sin embargo, señalaban que las reformas orientadas al mercado tanto tiempo postergadas y muy necesarias resultarían en un impulso compensatorio para la economía griega.

Cualquier evaluación de los resultados actuales arrojados por las reformas estructurales en todo el mundo –sobre todo en América Latina y Europa oriental desde los años noventa– enfriaría dichas expectativas. La privatización, la desregulación y la liberalización producen típicamente un crecimiento a largo plazo, en el mejor de los casos, pero tienen efectos a corto plazo que con frecuencia son negativos.

No quiere decir que los gobiernos no pueden generar un aumento rápido de crecimiento. De hecho, dichas aceleraciones de crecimiento son muy comunes en todo el mundo. Sin embargo, están asociadas con una eliminación bien focalizada y selectiva de obstáculos importantes, y no con una liberalización general e iniciativas de reforma en la economía.

La teoría detrás de las reformas estructurales es simple: abrir la economía a la competencia incrementará la eficiencia con la que se asignan los recursos. Al abrir las profesiones reguladas –como por ejemplo, farmacias, notarios y taxis– los proveedores ineficientes serán eliminados por empresas más productivas. La privatización de empresas estatales hará que la nueva gestión racionalice la producción (y eliminará los trabajadores excedentes cuyo empleo responde a clientelismo político).

Estos cambios no inducen directamente crecimiento económico, pero incrementan el potencial de la economía o los ingresos de largo plazo. El crecimiento por sí solo ocurre cuando la economía empieza a converger con este nivel alto de ingresos de largo plazo.

Numerosos estudios académicos han mostrado que la tasa de convergencia tiende a ser de alrededor de 2% anual. Es decir, cada año, una economía tiende a disminuir la diferencia entre sus niveles de ingreso actuales y potenciales.

Estas estimaciones nos ayudan a entender la magnitud de crecimiento que se puede esperar de las reformas estructurales. Seamos súper optimistas y supongamos que las reformas estructurales permiten a Grecia duplicar su potencial de ingreso en los siguientes tres años –presionando el ingreso per cápita griego más allá del promedio de la Unión Europea. Al aplicar cálculos de convergencia, se produciría un impulso de crecimiento anual de tan solo 1,3% en promedio en los siguientes tres años. Para poner estas cifras en perspectiva, recordemos que el PIB griego se ha contraído en 25% desde 2009.

Así pues, si las reformas estructurales no han sido productivas en Grecia, no es porque las administraciones griegas hayan bajado el ritmo. De hecho el récord de implementación de Grecia es muy bueno. De 2010 a 2015, Grecia escaló casi 40 lugares en la clasificación de los países con el mejor ambiente de negocios, realizada por el Banco Mundial. En cambio, la decepción actual tiene que ver con la lógica intrínseca de las reformas estructurales: gran parte de los beneficios surgen mucho después, no cuando realmente los necesita el país.

Hay una estrategia alternativa que podría producir un crecimiento significativo más rápido. Un enfoque selectivo que se centra en las “obligaciones normativas” –aquellas áreas donde los beneficios del crecimiento son mayores– maximizaría temprano los beneficios. También garantizaría un gasto valioso de las autoridades griegas en capital humano y político en estas batallas que verdaderamente importan.

Así pues, ¿específicamente cuáles obligaciones normativas en la economía griega deben abordarse?

El mayor impulso de la promoción de las reformas se obtendría del incremento de la rentabilidad de los bienes comerciables –lo que estimularía la inversión y las iniciativas empresariales en las actividades de exportación, nuevas y existentes. Claro, para lograrlo, Grecia carece del instrumento más directo –la depreciación de la moneda– debido a que es parte de la eurozona. No obstante, la experiencia de otros países ofrece una larga lista de herramientas alternativas para promover las exportaciones –desde incentivos fiscales hasta zonas especiales para realizar proyectos de infraestructura específicos.

Lo más urgente en Grecia es la creación de una institución cercana al primer ministro que tenga como tarea fomentar un diálogo con inversionistas potenciales. La institución necesita la prerrogativa de eliminar los obstáculos que identifique en lugar de dejar languidecer dichas propuestas en varios ministerios. Típicamente dichos obstáculos son demasiado específicos –normas de zonificación o programas de capacitación, entre otros– y es poco probable abordarlos de forma directa mediante reformas estructurales generales.

La falta hoy en día de un enfoque específico para bienes comerciables ha sido costosa. Distintas reformas han tenido efectos contradictorios en la competitividad de las exportaciones. Por ejemplo, en el caso de la manufactura, los beneficios de la competitividad de los recortes salariales (“devaluación interna”) se vieron contrarrestados por aumentos en los costos de la energía derivados de medidas de austeridad fiscal y ajustes de precios de las empresas estatales. Una estrategia de reformas más focalizada podría haber protegido las actividades de exportación de dichos efectos perjudiciales.

Las reformas estructurales convencionales tienden a sesgarse hacia las “mejores prácticas” –políticas remediales que se suponen son universalmente válidas. Sin embargo, como han descubierto los casos de éxito de países en todo el mundo, un enfoque que retoma las mejores prácticas no ayuda mucho a promover nuevas exportaciones. Al no tener su propia moneda, el gobierno griego tendrá que ser especialmente creativo e imaginativo.

En particular, la experiencia de otros países indica que es probable que una respuesta rápida de proveedores necesite de políticas selectivas y discrecionales a favor de los exportadores, en lugar de políticas favoritas “horizontales” de los partidarios de reformas estructurales. Y aquí radica la paradoja: entre más ortodoxa es la estrategia macroeconómica y fiscal de Grecia, más heterodoxa tendrá que ser su estrategia de crecimiento.

Traducción de Kena Nequiz

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