El economista considera que, a partir de ahora, el capitalismo sería más inclusivo y amigable. Pero teme que las expectativas sobre la reforma constitucional se verían frustradas
Luis Fernando Alegría, El Comercio
Desde octubre en Chile se vive un estallido social que podría terminar con un cambio de la Constitución. En este contexto, Sebastián Edwards, el economista más reputado del vecino del sur, nos cuenta su análisis de las causas del conflicto y sus consecuencias.
-¿Cuáles son las causas detrás del estallido en Chile?
-Son múltiples y los responsables son muchos: élites, políticos, empresarios, intelectuales, periodistas. Pero, lo que sin duda resalta es el tema de las pensiones, que se ha transformado en la bandera más visible de lucha. La gente lo ve como profundamente injusto. La noción es que, luego de una vida de trabajo, llega un momento en que el descanso y la pensión son un derecho. Pero, por diversas razones –la principal son las lagunas de contribuciones a lo largo de la vida laboral– las pensiones son, en general, muy bajas. La gente lo ve como un abuso, especialmente cuando se sabe que las utilidades de las AFP son cuantiosas.
Pero también hay que reconocer que hay mucha confusión y desinformación, y que los opositores a un sistema privado de pensiones han montado una gran campaña de desprestigio. Al mismo tiempo, y durante años, las AFP no hicieron ningún esfuerzo por educar al público sobre cómo funcionaba, exactamente, el sistema.
-Se dice que esta convulsión implicaría el fin del modelo “neoliberal”. ¿Cuál es su lectura?
-Es importante distinguir entre el “modelo neoliberal” y el “capitalismo moderno”. El neoliberalismo es una versión extrema del segundo. Además, es importante entender que dentro del capitalismo hay diferentes grados o estilos. El de Finlandia no es el mismo que el de Nueva Zelanda o el de Italia. En Chile ha imperado una versión relativamente “pura” del capitalismo, una versión donde el ámbito del mercado es sumamente amplio, y donde la mercantilización de las actividades es generalizada.
Es esa “pureza” la que hace que el modelo reciba, a veces y en forma crítica, la etiqueta de neoliberal. Es esa versión “pura” la que, en mi opinión, ha llegado a su fin. La manera más clara de ver esto es que, con un altísimo grado de probabilidad, el sistema privado de pensiones –el sistema de AFP–, dejará de ser el principal vehículo para las jubilaciones. En mi opinión, en el futuro, Chile tendrá un sistema mixto, con un rol importante del Estado. Pero Chile seguirá teniendo un sistema capitalista, donde la empresa privada será el motor de la economía y el vehículo del progreso. Será un capitalismo menos puro, más inclusivo y amable.
-Mencionó en una entrevista con el diario El Mundo que el proceso de conflicto social “termina con un repliegue sustancial de las políticas neoliberales, con un vuelco hacia un modelo de capitalismo más inclusivo”. ¿A qué se refiere con replegar las políticas neoliberales? ¿Esto implicaría dar más peso a la actividad del Estado? ¿O qué actores serían clave para lograr este “capitalismo más inclusivo”?
-Claro. Los aspectos básicos del sistema capitalista –la propiedad privada, la competencia, el uso del sistema de precios para la asignación de recursos– serán mantenidos. Algunos de ellos, incluso, serán realzados. Este será el caso de la competencia, la que se hará más limpia como producto de regulaciones más modernas y penas más severas para abusos y colusiones. Lo que cambiará será el uso del mercado como mecanismo principal para distribuir servicios sociales. Nuevamente el ejemplo más claro es el de las pensiones. Pero hay otros, como la educación, el transporte público, y la salud. Habrá un mayor rol del estado. No descarto, por ejemplo, un sistema único y nacional de salud, como en Canadá o en el Reino Unido.
-¿Cómo logramos un capitalismo más inclusivo? En la teoría económica siempre se modela un hecho muy fuerte de la conducta del sector empresarial: buscan maximizar ganancias y, para ello, es necesario minimizar costos. ¿Cómo hacer compatibles los incentivos para que el sector privado se preocupe por la reducción de la desigualdad horizontal?
-Hay que evitar los abusos, las colusiones, las trampas. Para ello hay que tener reguladores modernos y eficientes que velen porque se mantenga un sistema verdaderamente competitivo. Hay que recordar lo que ha dicho el profesor de Chicago Luigi Zingales, “hay que salvar al capitalismo de los capitalistas.” Ello requiere de penas severas para quienes rompan las reglas y abusen, para quienes se coludan para aprovecharse de los consumidores. Aquí no hay que redescubrir la rueda. Hay decenas de ejemplos de legislación adecuada en otros países, incluyendo en los EE.UU., desde la aprobación de la Sherman Act a fines del siglo XIX.
-¿De quién depende reducir esta desigualdad horizontal? ¿Más el Estado, del sector privado, o es una tarea compartida?
-Aquí hay dos cuestiones. La primera tiene que ver con la distribución geográfica de la infraestructura pública. Cuando ésta es construida en forma sesgada se fomenta la segregación y la desigualdad, y con ello los conflictos y el resentimiento. Un ejemplo paradigmático tiene que ver con las áreas verdes, los parques y las zonas de esparcimiento. No hay razón por la que los municipios ricos (Vitacura, en Chile) tengan cinco veces más cobertura arbórea que los municipios pobres (La Pintana), como sucede en Santiago. Lo mismo con la calidad material de las escuelas, y con la disponibilidad y calidad de centros de recreo municipales. Pero además de esto, hay una dimensión cultural en la desigualdad horizontal. Tiene que ver con la manera como se trata la gente, la manera de hablarse, la forma de convivir, la interacción entre personas de distintos extractos sociales y educativos. La OECD estableció un índice del Buen Vivir (Better Life Index), con once indicadores sobre igualdad horizontal, y Chile anda mal en casi todos ellos. En la mayoría de estos índices está peor ubicado que los otros países de la región incluidos en el estudio: Brasil, Colombia, y México.
-¿Quiénes son los responsables del hartazgo de la clase media chilena? Algunos temas que han surgido como explicaciones son las bajas pensiones, el elevado costo de vida, algunos oligopolios coludiendo. ¿Cuáles cree que son los factores detrás del estallido?
-Las causas son múltiples y los responsables son muchos: elites, políticos, empresarios, intelectuales, periodistas. Pero, lo que sin duda resalta es el tema de las pensiones, el que como dije se ha transformado en la bandera de lucha más visible. La gente lo ve como profundamente injusto. La noción es que luego de una vida de trabajo, llega un momento en que el descanso y la pensión son un derecho. Pero, por diversas razones –la principal son las lagunas de contribuciones a lo largo de la vida laboral– las pensiones son, en general, muy bajas. La gente lo ve como un abuso, especialmente cuando se sabe que las utilidades de las AFP son cuantiosas. Pero también hay que reconocer que hay mucha confusión y desinformación, y que los opositores a un sistema privado de pensiones han montado una gran campaña de desprestigio. Al mismo tiempo, y durante años, las AFP no hicieron ningún esfuerzo por educar al público sobre cómo funcionaba, exactamente, el sistema.
-¿Qué tan importante ha sido el rol de los agentes reguladores para explicar el estallido social? En el caso de un monopolio natural (como el agua potable, que la provee el sector privado) es especialmente relevante el rol de estos agentes; y justamente los precios del agua han sido uno de los temas álgidos en el país.
-En algunas áreas el regulador ha sido eficiente, en otras no. Pero, independientemente de la calidad de los reguladores, la percepción es que hay grandes abusos. Por ejemplo, la gente ve los altos retornos de las empresas de agua potable, y al mismo tiempo hay cortes de suministro frecuentes. Estos cortes no son sancionados con severidad a través de multas, y los usuarios no son adecuadamente compensados. Algo similar ha sucedido con el gas natural. Hay malestar, intranquilidad, sensación de privilegios para unos y sufrimiento para otros.
-Se habla mucho la idea de cambiar la Constitución. ¿Es la única salida? ¿Qué partes de la Constitución requieren ser ajustadas dada la nueva realidad?
-Aquí hay simbolismo y realidad. En lo simbólico, hay un rechazo masivo al hecho que la constitución actual fue aprobada durante la dictadura de Pinochet. Esta es una mancha en el alma del país, un oprobio, una aberración ética y estética. Pero, y he aquí la paradoja, la constitución, a pesar de ser ilegítima, es bastante buena. Recibe buenas calificaciones de una serie de organismos internacionales especializados. El desafío es reemplazarla por una que sea igualmente buena, que proteja la libertad y la autonomía de los individuos, que proteja un gran logro del pueblo chileno desde el retorno a la democracia: un enorme progreso que ha llevado a muchas familias a la prosperidad. El análisis de las experiencias históricas es muy claro e indica que en ningún país el cambio de constitución ha resultado en un gran e instantáneo salto hacia adelante. Eso, simplemente, no sucede. Pero lo contrario sí ha sucedido: malas constituciones pueden generar una debacle, y colapsos económicos en el corto plazo. No hay que ir muy lejos para encontrar el ejemplo más triste en la historia moderna: Venezuela. El resumen es que la reforma constitucional está creando enormes expectativas, las que, me temo, se verán frustradas.
-¿Qué partes de la Constitución actual deben preservarse a toda costa? Temas como la independencia del Banco Central o el uso de reglas fiscales para mantener las cuentas públicas saneadas parecen ser dos pilares imprescindibles. ¿Qué otros hay?
-La independencia del Banco Central es fundamental. Hay evidencia abundante que indica que un banco central protegido del cortoplacismo de la política es esencial para el buen funcionamiento de las economías. Es tan así, que hay naciones que han decidido abrogar el derecho a tener banco central, y delegan la política monetaria organismos colegiados, manejados por otra naciones – algunos casos paradigmáticos son España, Italia, Portugal. También es importante tener reglas fiscales claras. Aquí hay varias opciones, pero mi preferencia es por tener un mecanismo de control sobre los límites del endeudamiento. Otro aspecto básico tiene que ver con la apertura y el proteccionismo. El éxito de Chile entre 1990 y 2014 se debió, esencialmente, a que abrió su economía y aprovechó las oportunidades de la globalización, por medio de una explosión de exportaciones. Otro aspecto clave tiene que ver con la garantía de los derechos sociales. La pregunta es cómo serán financiados. Esto, desde luego, es un tema antiguo que han enfrentado muchos países en el pesado. Una solución adecuada es incorporar en la propia constitución un equilibrio entre el balance fiscal y los derechos sociales. Esto está en las constituciones de los cantones suizos, en la de la India, en Sud África, entre otros.
-Pocos días después del inicio de la crisis, el presidente Piñera anunció un paquete de medidas fiscales que costaría cerca de medio punto del PBI. ¿Es eso suficiente? En ese sentido, ¿qué tanto espacio fiscal hay para usar el gasto público para paliar las tensiones sociales? Hace 10 años la deuda pública neta de Chile incluso era negativa, pero las cuentas se han ido deteriorando consistentemente.
-Más temprano que tarde Chile tendrá que hacer un esfuerzo fiscal importante, de unos 3 a 4% del PBI. Esto no puede ser financiado permanentemente a través de la deuda. Será necesario aumentar los impuestos a las personas. Es un tema complejo, que requerirá de una reforma tributaria muy profunda. Este no es el momento, pero ya hay que empezar a pensarlo, a diseñar un sistema eficiente y progresivo. Una cosa que está clara es que el IVA ya está a niveles extremadamente elevados (19%), y no podrá seguir subiendo.
-Para el Perú, Chile es un modelo a seguir. Nuestro país tiene muchos temas en común con Chile y, justamente a raíz del estallido social, nos preguntamos si el Perú podría seguir los pasos de Chile en ese sentido. ¿Qué lecciones de la experiencia chilena resaltaría buscando evitar un estallido similar en un país que parece encaminado en el mismo rumbo?
-Chile y Perú son países hermanos y similares. Aprendemos el uno del otro. Las lecciones del caso chileno son varias: la más importante es que el tema de la desigualdad es fundamental. En Chile las elites creían que mientras disminuyera la pobreza, no era importante lo que sucedía con la desigualdad. Eso resultó ser un error trágico. No solo se debe reducir la desigualdad “vertical” o de ingresos, sino que también la desigualdad “horizontal” o de trato, de asociación, de convivencia, de relaciones interpersonales. También es esencial mantener una conversación abierta, que involucre a toda la población, a todas las edades, a todas las regiones. Mantener a todos involucradas en un gran dialogo nacional. En Chile la elite se aisló y dejó de interactuar con el resto de la población; dejaron de conversar, de tener experiencias comunes, visiones compartidas. Hubo una arrogancia basada en argumentos tecnócratas; esto es algo que el Perú debe evitar a toda costa.
-Un estudio reciente del BID proyectaba que Perú y Chile serían los países con las tasas de reemplazo más bajas de toda la región hacia el año 2100, que estarían por debajo del 35%. En el Perú ya existe un enorme descontento popular hacia el sistema privado de pensiones. ¿Qué reformas son necesarias en ese lado para mejorar las pensiones?
-Este es un tema importante y urgente. En Chile las bajas pensiones son el producto de una serie de factores, incluyendo, especialmente, que los trabajadores tienen una gran cantidad de lagunas laborales., durante los que no se contribuye. Esto es el producto de pasar del sector formal al informal, o de pasar del empleo al desempleo. Por ello, para mejorar las pensiones es necesario modernizar y dinamizar el mercado laboral. Asegurar que los máximos de personas posibles tengan empleos formales, con contribuciones. Es importante notar lo siguiente: la informalidad es el enemigo de cualquier sistema de pensiones, ya sea de ahorro o de reparto.
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